Пассажирские перевозки "Как реформировать перевозки пассажиров?"


 

Как реформировать перевозки пассажиров?

 

 

Олег ДОЛИЧ
Фото Тамары ХАМИЦЕВИЧ

 

 

…Сначала рухнула экономика, а вслед за ней – и великая страна распалась на осколки. Бывшие советские республики, а ныне суверенные государства начали создавать экономику заново. В том числе и транспортные системы. В России и Беларуси строили (и продолжают это делать) основанный на новых принципах общественный пассажирский транспорт (ОПТ) по-разному, но результат хотят получить один: эффективное и бесперебойное обеспечение потребности населения и экономики в целом в транспортном обслуживании и при этом с минимальными затратами от государства.
Потому-то, наверное, и ценен любой опыт друг друга в столь непростом деле, как реформирование общественного транспорта.
Белорусский пассажирский общественный автотранспорт сейчас только в начале того пути разгосударствления, который российский уже прошел. При этом хотелось бы сохранить накопленный капитал стабильности и устойчивости перевозок. И очень не хотелось бы повторить российские ошибки, когда к пассажирским перевозкам были допущены все, кто имел такое желание (отсюда – и скачок аварийности, травматизма на нелицензируемой части пассажирского автотранспорта).

 

 

«Свои» и «чужие»

 

Особенность белорусской ситуации заключается в том, что сегодня высшая государственная власть готова идти на очень плотное сотрудничество с частным перевозчиком, но так сложилось, что между ними находится штаб отрасли, который озабочен прежде всего теми 5,5 тыс. автобусов, которые работают в 750 государственных автопарках. Между тем у частников сегодня уже 7,6 тыс. автобусов. Это техника другой вместимости, она обслуживает иные сегменты рынка. Но это уже не статистическая погрешность: в частном секторе – более 18 тыс. рабочих мест. И он развивается, решает проблемы транспортного обеспечения населения, реализует социальные стандарты в области транспорта.


Между тем, перевозчики частной формы собственности занимают значительную долю рынка перевозок в регулярном сообщении. Несмотря на то, что, по оценкам Национального статистического комитета, их доля в общем пассажирообороте составляет не более 10 %, можно констатировать, что выполнение социальных стандартов в сфере транспорта без участия частных перевозчиков невозможно. Без учета Минска частные перевозчики обслуживают более 750 городских и пригородных маршрутов.


Количество используемых ими транспортных средств в городских и пригородных перевозках сопоставимо с государственными предприятиями - 3265 и 4593 соответственно.
Одним из важнейших показателей эффективности работы автотранспортных предприятий является производительность труда. Существует много факторов, которые влияют на нее. Главным показателем, который позволяет сравнить между собой предприятия в разных регионах и странах, является производительность труда на одного занятого человека. Таким образом, в Беларуси на каждого занятого в данной подотрасли в 2008 г. приходилось около 280 тыс. пассажиро-километров. Беларусь значительно отстает не только от пятнадцати самых развитых стран, входящих в Европейский союз (их производительность в десять раз выше белорусской), но и от десяти стран, которые вступили в ЕС в 2004 г. К примеру, в Польше пассажирооборот на одного занятого превышает белорусский более чем в пять раз. Столь значительный разрыв в производительности труда объясняется в первую очередь различиями в структуре занятости на автотранспортных предприятиях в разных странах.

Низкая производительность труда на белорусских предприятиях свидетельствует об их значительной вертикальной интегрированности, т. е. об осуществлении деятельности, напрямую не связанной с перевозками пассажиров. Кроме того, низкий уровень производительности может объясняться недостаточно эффективным менеджментом, человеческими ресурсами, использованием устаревших технологий в производстве, наличием избыточной занятости.
Общий анализ структуры занятости на государственных автопредприятиях, проведенный авторами концепции, позволяет заключить, что в среднем около 30 % работников занято в непрофильных видах деятельности, еще около 20 - 30 % занимаются оказанием сопутствующих услуг.

Производительность труда в сфере автомобильных перевозок пассажиров в странах Европейского союза (2005 г.)

 

 

 Страна   Млн пассажиро-километров на одного занятого
 Латвия  0,9
 Венгрия  1,2
 Мальта   1,4
 Польша  1,4
 Литва  1,5
 Чехия  1,7
 Словакия  2,0
 Эстония  2,0
 Кипр  2,2
 ЕС 15  2,9
 Словения  3,5

 

- Необходимость проведения реформ в области автомобильного пассажирского транспорта продиктована временем: меняется спрос на услуги перевозки, претерпевает изменение политика государственного регулирования экономики. В этой связи вряд ли возможно сохранение в одной отдельно взятой подотрасли системы хозяйствования, сложившейся еще в 60 - 70 гг. ХХ века. С другой стороны, высокая социальная значимость автомобильного общественного транспорта накладывает определенные ограничения на проведение реформ в данной области. Огромный опыт в организации работы общественного пассажирского транспорта накопили европейские страны, - считает первый заместитель председателя правления Белорусского союза транспортников Валентина Леончик. - Бесспорно, для того чтобы эффективно организовать работу общественного пассажирского транспорта, нам нужна гармонизация законодательства. Нужно изучать опыт других стран, потому что он аккумулирует в себе опыт 27 государств Европы, и европейцы не зря считают это объединением своих ценностей. С другой стороны, необходимо участие в работе международных транспортных организаций и ратификация конвенций и соглашений – это реальный, нормальный и цивилизованный путь гармонизации законодательства.


- Отрасль – это все те, кто имеют лицензию на осуществление транспортной деятельности или на выполнение перевозок пассажирским транспортом, это все те, кто этим бизнесом занимается, - говорит В. Леончик. - И подходить к общественному транспорту стоит не с позиции «свои - чужие», а со стороны удовлетворения потребности населения и экономики в эффективном транспортном обслуживании. И задача – сокращение средств бюджета. А ведь частник – сам инвестор, он находит для себя инвесторов, не просит денег из бюджета, а лишь требует уважительного отношения, справедливой конкуренции. Частник обоснованно считает, что он такой же участник рынка, как и любой другой. Кроме того, он, как правило, рискуя благополучием своей семьи, вышел на рынок, приобрел транспортное средство. Я понимаю, что он еще не цивилизованный, он еще не научился работать. Но ведь государство ничего и не делало для того, чтобы он стал цивилизованным…


В рамках проекта «Поддержка участия частных фирм в предоставлении услуг общественного транспорта в Беларуси», реализуемого CASE Беларусь и в рамках программы польской помощи для заграницы Министерства иностранных дел Республики Польша, при участии Белорусского союза транспортников была представлена Концепция приватизации автомобильного пассажирского транспорта в Беларуси.


По мнению авторов концепции, государственные автотранспортные предприятия располагают весомым производственным и кадровым потенциалом. Фактически эти предприятия являются неформализованными холдингами - субъектами, имеющими в своем составе несколько подразделений, осуществляющих разные виды деятельности. Система организации транспортной отрасли сделала выгодной именно такую стратегию развития, так как только диверсификация деятельности может обеспечить текущую ликвидность транспортного предприятия. Речь идет о том, что предприятия покрывают затраты, связанные с осуществлением перевозок пассажиров, за счет поступлений от других видов деятельности. Налицо – перекрестное субсидирование.

 

 

Кто у руля?

Вместе с тем система регулирования рынка перевозок пассажиров, управления государственными автопредприятиями и их финансирования не в состоянии обеспечить эффективное удовлетворение спроса на услуги пассажирского транспорта. Проведенный анализ позволяет заключить, что для государственных автотранспортных предприятий характерна избыточная занятость, неэффективный менеджмент и завышенная себестоимость перевозок из-за высоких накладных расходов и низкой производительности труда.


Назрела необходимость реформирования системы отношений между участниками рынка, а также схем финансирования в сфере общественного пассажирского транспорта. Система управления автомобильным транспортом нуждается в создании новых структур управления, не только соответствующих условиям развития рыночной экономики, но и максимально использующих потенциал (имеющуюся производственно-техническую базу и капитал), накопленный в отрасли. Сами государственные предприятия должны быть коренным образом реформированы.


Как показывает зарубежный опыт, регулирующая власть обычно передается отдельному независимому регулирующему органу. Как правило, он законодательно наделен властью, необходимой для согласования интересов потребителей и производителей услуг.
В европейской транспортной политике существует шесть критериев эффективной системы регулирования: последовательность, предсказуемость, способность, независимость, обоснованность и прозрачность. Последовательность подразумевает, что политика регулирования основана на законах, которые применяются последовательно. В частности, должно быть обеспечено разделение полномочий национальных и муниципальных регулирующих органов и правительственных министерств. Предсказуемость означает, что не будет внезапных изменений в структуре регулирования или в способах принятия решений.


Предсказуемость особенно важна для инвесторов. Необходимо, чтобы контролирующий орган был укомплектован компетентными людьми и имел законодательно закрепленные полномочия. Для того чтобы деятельность регулирующего органа была эффективной, он должен быть огражден от вмешательства в его деятельность центральных министерств, местных властей и других органов власти, так же, как и от влияния промышленности, инвесторов или клиентов. Гарантия этого может быть обеспечена только его финансовой автономией, установленным сроком действия компетенций, предварительно указанными критериями назначения и достаточным количеством ресурсов. Действия регулирующего органа должны также быть обоснованными, что означает принятие справедливых решений, защищающих юридические права и экономические интересы государства, провайдеров и потребителей услуг.


Прозрачность означает право всех заинтересованных сторон быть проинформированными о принятии значимых для них решений, а также некоррупционный и открытый характер деятельности регулирующего органа.
Отдельный регулирующий орган может быть создан как для каждой инфраструктурной отрасли, так и для нескольких отраслей. Преимущества отраслевого регулирующего органа состоят в том, что он имеет более глубокие знания в определенной отрасли, однако создать межотраслевой регулирующий орган легче и дешевле, он менее подвержен влиянию отраслевых интересов.


Основная задача регулирующего органа – защищать потребителей услуг от монополистических цен и в то же время учитывать обоснованные интересы провайдера услуг. Чтобы достичь этого, регулирование может сосредоточиться на контроле издержек и прибыли, цен, уровня производительности и на таких параметрах, как качество услуг и др., или на комбинации критериев.


Регулирующий орган может действовать, устанавливая определенные «общепринятые» уровни дохода, или путем стимулирования роста объема услуг или сокращения затрат. Задачи, стоящие перед ним, могут быть разными в зависимости от обстоятельств, в которых он действует. В мире нет и не может быть общей схемы оптимальной регуляторной политики. Однако сам выбор схемы регулирования является главным условием успешной деятельности по регулированию перевозок пассажиров или иных услуг.


Функции регулирования рынка местных пассажирских перевозок могут осуществляться как структурным подразделением (отделом, департаментом) местной администрации, так и независимым регулирующим органом. Главным недостатком данной системы является то, что местные власти, как правило, поддерживают государственные транспортные предприятия, следовательно, они заинтересованы в обеспечении для них более благоприятных условий функционирования, чем для других перевозчиков.


Данная система может эффективно функционировать только в случае, когда на рынке отсутствует конкуренция и все перевозки выполняются одним перевозчиком.
Независимые регулирующие органы создаются во многих отраслях экономики для обеспечения справедливой конкуренции между различными производителями услуг на одном рынке. В сфере пассажирских перевозок, как показывает международная практика, такие органы являются самостоятельными муниципальными агентствами. Их деятельность регулируется уставом, что дает защиту от прямого влияния как властей, так и предприятий-перевозчиков. Решения независимого регулирующего органа базируются сугубо на экономических основаниях.


Все процедуры внутри регулирующего органа должны быть абсолютно прозрачными, особенно те, которые касаются распределения маршрутов. Будь то аукцион или любая другая конкурсная процедура, критерии выбора победителя должны быть четкими, а решения – открытыми для общественности. Процесс перехода от монополизированного рынка услуг пассажирского транспорта к рынку конкурентному обязательно потребует выделения оператора перевозок. В большинстве европейских стран операторы перевозок возникали из транспортных отделов местных органов власти и тех отделов локальных перевозчиков-монополистов, которые занимались планированием развития маршрутной сети. В Беларуси с принятием в 2001 г. закона «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» был начат аналогичный процесс. Однако пошел он совершенно по другому пути. В большинстве районов страны (за исключением Минска и Бреста) функции оператора перевозок были переданы местными властями государственным транспортным предприятиям, так называемым автопаркам. Это кардинальное расхождение с европейской практикой: автопарки являются не учреждениями, а предприятиями, к тому же осуществляющими перевозки.

То есть функции как планирования, так и осуществления перевозок оказались в руках одного субъекта. Кроме того, этот субъект получил права регулирования рынка, который к тому времени уже был конкурентным – появилась масса частных перевозчиков. Если прибегнуть к спортивной аналогии, один из боксеров на ринге получил права судьи. Безусловно, практика регулирования рынка одним из его участников противоречит действующему законодательству, например, ст. 5 и 15 закона «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции».
Важный юридический нюанс заключается в том, что оператор может работать на основании договора об оказании услуг по организации автомобильных перевозок пассажиров с заказчиком перевозок. И если между местным органом власти и автопарком будет подписан такой договор, то автопарк не сможет заниматься перевозками в силу невозможности заключения договора об организации автомобильных перевозок с самим собой. Именно поэтому белорусские местные власти прибегают к уловке: операторы работают не по договору, а на основании приказа председателя местного исполнительного комитета, что противоречит закону «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках».

 

Система договорных отношений на рынке услуг общественного транспорта в Беларуси

Система договорных отношений на рынке услуг общественного транспорта в Беларуси

 

 

В чем же суть предлагаемой стратегии действий в Беларуси? Авторы концепции предлагают конкретную стратегию действий по реформированию автомобильного пассажирского транспорта. Необходимо помнить, что предлагаемый документ является концепцией, а не программой приватизации, и, соответственно, не претендует на подробное описание процесса возможной трансформации.
Общая цель концепции приватизации: повысить качество услуг общественного автомобильного транспорта при недопущении увеличения объемов государственного субсидирования.


Достижение поставленной цели они видят возможным через реформирование системы государственного регулирования автомобильного пассажирского транспорта и трансформацию прав собственности на государственные автопредприятия. Необходимо отметить, что реализация концепции приватизации возможна именно в такой последовательности - формирование новой регуляторной среды должно предшествовать проведению непосредственной передачи прав собственности. Более того, эффективная трансформация прав собственности, т. е. приход стратегических инвесторов, не представляется возможной без создания соответствующей системы регулирования рынка, которая обеспечит инвесторам неизменность правил игры, стабильность и защищенность их прав.


Концепцию реформирования можно условно разделить на два блока: реформирование системы государственного регулирования автомобильного пассажирского транспорта и трансформация прав собственности на государственные автопредприятия.
Каковы сегодня основные проблемы отрасли и предпосылки реформы? Это ограниченность объемов госфинансирования, отсутствие равного доступа на рынок автомобильных перевозок пассажиров и справедливой конкуренции между перевозчиками, наделение субъектов хозяйствования правами регулирования рынка, наличие перекрестного субсидирования, отсутствие полного возмещения затрат, связанных с перевозкой отдельных категорий льготников, фиксирование тарифов на перевозки для государственных автопредприятий, неурегулированность вопросов, связанных с деятельностью пассажирских терминалов (автовокзалов).


Задачи реформирования: обеспечение справедливой конкуренции на  рынке автомобильных перевозок пассажиров, создание условий для прихода на рынок автомобильных перевозок пассажиров частного капитала, его развития и укрупнения.
Для этого, по мнению авторов концепции, необходимо упорядочить функции регулирующих органов и их компетенции. В первую очередь - пересмотреть состав функций Минтранса.

 

Действующая структура управления автомобильным пассажирским транспортом

 

Действующая структура управления автомобильным пассажирским транспортом

 

Предлагаемая система управления пассажирским автомобильным транспортом

 

 

Предлагаемая система управления пассажирским автомобильным транспортом

 

Успех программы реформирования общественного транспорта будет зависеть в первую очередь от изменения подходов к государственному регулированию данной отрасли на национальном уровне. Минтранс должен быть избавлен от функции оперативного управления субъектами хозяйствования, а главной целью работы министерства должно стать формирование государственной транспортной политики. Авторы концепции считают, что при условии изменения подходов к работе Минтранса  необходимо реформировать областные транспортные объединения.


Эти объединения сегодня представлены в двух организационно-правовых формах: республиканское унитарное предприятие и открытое акционерное общество. После завершения акционирования областных объединений большинство государственных автопредприятий утратят независимый статус и будут филиалами укрупненных ОАО. Тем не менее принятие большинства управленческих решений останется на уровне руководителей филиалов. Функции центрального аппарата укрупненного ОАО существенно не изменятся и останутся ограниченными по понятным причинам: невозможно из одного центра управлять хозяйственной деятельностью 10 - 20 подразделений.


Фактически речь идет о расформировании областных транспортных объединений и переводе их руководителей и специалистов в новые структуры, создаваемые в рамках проведения реформы. Такой шаг позволит сохранить кадровый потенциал и преемственность государственной политики в области транспорта.
Для обеспечения реализации общенациональной транспортной политики на подведомственной территории придется создать отделы транспортной политики при облисполкомах. Отделы транспортной политики областных исполкомов должны находиться в двойном подчинении - председателя облисполкома и Минтранса. Таким образом, по мнению разработчиков концепции, отделы станут проводником государственной транспортной политики на местах, что позволит Минтрансу более эффективно осуществлять свои функции, в том числе аккумулировать информацию о состоянии отрасли.


Одновременно с этим необходимо создать эффективный институт независимого регулирования местных рынков перевозок пассажиров.
Оператор перевозок является ключевым элементом в процессе организации автомобильных перевозок пассажиров. Он осуществляет планирование транспортных услуг в широком смысле (включая развитие маршрутной сети, определение качественных параметров транспортного обслуживания и др.), а также регулирование рынка перевозок пассажиров, в том числе и выдачу разрешений по доступу на рынок.


На рынке сегодня хорошо известны независимые операторы перевозок - ГУ «Столичный транспорт и связь» и КУП «Брестский городской транспорт». Созданные в 2006-м и 2007 гг. соответственно, они успешно осуществляют организацию перевозок в регулярном сообщении по заданию заказчика - местных исполнительных комитетов.
Коммунальное транспортное унитарное предприятие «Брестский городской транспорт» начало свою работу в октябре 2007 г. и имеет в своем составе диспетчерскую и контрольно-ревизионную службы, сектор по реализации билетной продукции и сбору выручки, а также отдел по организационной работе.


Его деятельность связана с определением перспективных и текущих потребностей города в перевозках пассажиров и их обеспечением и направлена на повышение качества транспортного обслуживания населения.
В области организации перевозок пассажиров Брестгортранс занимается проведением массовых и выборочных обследований пассажиропотоков на городских маршрутах, формированием рациональной маршрутной сети города, организацией проведения конкурсов на право выполнения городских перевозок пассажиров в регулярном сообщении, а также заключением договоров с их победителями.


В его обязанности согласно уставу входит оперативное управление движением, в том числе регулирование интервалов движения транспортных средств по маршрутам и контроль обеспечения безопасности перевозок пассажиров, учет, контроль и анализ выполнения перевозчиками своих договорных обязательств, а также контроль санитарного состояния,
экипировки транспортных средств, состояния дорог и остановочных пунктов. Авторы концепции считают необходимым создание операторов нескольких уровней, соответствующих уровням административно-территориального деления страны. Приоритетная организационно-правовая форма - государственное учреждение. Операторы учреждаются заказчиком перевозок в регулярном сообщении:
- в городских и пригородных перевозках - исполнительными комитетами базового уровня;
- в междугородных  внутриобластных  перевозках - областными исполнительными комитетами;
- в межобластных и международных перевозках - Минтрансом.
У операторов разных уровней должны быть четко прописаны территориальные компетенции и отсутствовать отношения подчиненности. Кроме того, целесообразным видится создание некоммерческой структуры, объединяющей операторов разных уровней, которая могла бы стать площадкой для обмена информацией, опытом, методологическими разработками, а также представлять интересы операторов на национальном уровне.

 

 

Деньги

 

Концепция предусматривает упорядочение системы государственного финансирования. Для этого необходимо прежде всего либерализовать тарифы на перевозки и обеспечить покрытие затрат предприятий по перевозке льготников.Предлагается сегментировать рынок автомобильных перевозок пассажиров в регулярном сообщении на сеть социальных маршрутов и сеть маршрутов рыночной инициативы.


Допуск на рынок перевозок по социальным маршрутам проводится через систему государственных (коммунальных) заказов посредством конкурса на обслуживание маршрутов. В качестве формулы субсидирования предлагается использовать подход «тариф +». Данный подход предполагает установление фиксированного социального тарифа на перевозку и начисление суммы субсидий каждому перевозчику в процентах от собранной им выручки от продажи билетов. Субсидия начисляется общей суммой, которая включает как дотацию за низкую доходность тарифа, так и компенсацию льгот по проезду, а также формирование соответствующих фондов денежных средств из прибыли на основе норм условной рентабельности. При этом процент начисления субсидии к собранному доходу устанавливается соответствующими органами местного самоуправления (или непосредственно оператором) без разбиения на составные части. Порядок установления процента начисления субсидии определяется методическими рекомендациями, которые должны быть составлены на основе анализа фактических данных по перевозкам пассажиров в конкретной маршрутной сети.


Такой подход сохраняет стимулирование у перевозчика к полному декларированию собираемых доходов и к увеличению числа перевезенных пассажиров. Также перевозчик будет максимально заинтересован обеспечить 100-процентную оплату проезда пассажирами. Кроме вышеперечисленных преимуществ, метод «тариф +» должен привести к сокращению доли теневого оборота, а соответственно – к увеличению налогооблагаемой базы.
Фиксированный тариф и процент начисления субсидий являются предметом соглашения между оператором и перевозчиком и действуют на протяжении всего срока действия договора. Пересмотр фиксированных тарифов и процента начисления субсидий на перевозки пассажиров производится по мере необходимости, но не чаще одного раза в полгода.

 Необходимость пересмотра тарифов может быть вызвана следующими причинами:
- изменение затрат на 5 % и более на текущую эксплуатационную деятельность пассажирского транспорта, вызванное причинами макроуровня;
- изменения, проводимые органом государственной власти и органами местного самоуправления в области транспортной политики.
Таким образом, перевозчик получает четко обозначенные договорные обязательства со стороны заказчика оплатить предоставляемую услугу. Предлагаемая схема финансовых потоков не перегружена потоками схожего содержания и направленности, что упрощает контроль расходования бюджетных средств на оказание социальных услуг по пассажирским перевозкам.


В сети маршрутов рыночной инициативы используется свободное рыночное тарифообразование. Учитывая возможность получения повышенной ренты от обслуживания коммерчески привлекательных маршрутов, предлагается взимание платы с перевозчика за доступ на этот рынок.
Финансирование осуществляется заказчиком или от его имени оператором и производится из местного бюджета. Местные власти должны самостоятельно определять возможности организации сети социальных маршрутов, исходя из своих финансовых возможностей. 

 

Схема реформирования финансовых потоков предприятий общественного пассажирского транспорта

Схема реформирования финансовых потоков предприятий общественного пассажирского транспорта

 

 

В соответствии с предлагаемой концепцией, оплата услуг перевозчика по государственному (коммунальному) заказу осуществляется в соответствии с условиями, определенными в государственном (коммунальном) контракте.
Государственным (коммунальным) заказом обеспечиваются перевозки в сети социальных маршрутов, нерентабельность которых обусловлена регулированием тарифов, небольшой интенсивностью пассажиропотоков, правом отдельных категорий пассажиров на проезд по льготным тарифам или бесплатно.
Объем государственного (коммунального) заказа обусловливается размером финансовых ресурсов, запланированных в республиканском бюджете или бюджете муниципального образования.


Стоимость государственного (коммунального) заказа на обслуживание социальных маршрутов рассчитывается как сумма доплаты к общему объему тарифицируемой работы в сети социальных маршрутов в процентах с учетом условного норматива рентабельности перевозок.
Предлагаемая схема финансовых потоков не содержит компенсационных выплат непосредственно перевозчику по проезду льготников из республиканского бюджета. Средства республиканского бюджета, ранее выделявшиеся на данные цели, направляются в соответствующем объеме в местные бюджеты и дополняют статью расходов на транспорт. Подписывая договор об организации перевозок пассажиров, исполнитель обязуется осуществлять перевозку льготников.


Для упорядочения системы государственного финансирования необходимо обеспечить стабильное финансирование оператора перевозок пассажиров.
Выделение средств оператору перевозок должно происходить на основания договора об указании услуг по организации перевозок в регулярном сообщении и акта выполненных работ. Подобная система финансовых отношений между учреждением, выполняющим функции государственного регулирования, и органом власти, его учредившим, вряд ли является обоснованной. В данной ситуации более уместно перейти на выделение в бюджете на эти цели «защищенной статьи», или так называемых предельных ассигнований по смете расходов.

 

 

Контракт – рычаг управления перевозками пассажиров

 

Концепция предусматривает переход на обязательную контрактацию услуг пассажирского транспорта. В соответствии с требованиями общеевропейского законодательства в странах сообщества предоставление услуг автомобильного пассажирского транспорта должно осуществляться на основе контракта (контракт на оказание общественных услуг), даже если такие услуги предоставляются государственным монополистом. Согласно ст. 24 закона Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» перевозки пассажиров в регулярном сообщении также должны осуществляться исключительно на основании договора об организации перевозок пассажиров. Однако на практике подобные договоры отсутствуют в силу того, что они являлись бы юридически ничтожными - оператор перевозок и исполнитель представлены в одном лице (государственный автопарк).


Договор об организации перевозок должен охватывать ряд положений, основными из которых являются:
- список обслуживаемых маршрутов, интервалы движения по ним, количество и вместительность транспортных средств;
- тарифы на перевозку;
- сумма субсидий, выделяемых перевозчику;
- порядок осуществления расчетов между оператором и перевозчиком;
- обязанность перевозчика предоставлять пассажирам льготы, установленные законом, и т. д.

Выбор формы контрактации, составление договора об организации перевозок и расчет сумм компенсации являются довольно сложными процедурами, требующими специфических знаний и навыков. В связи с этим необходимо создать систему методологического обеспечения деятельности операторов перевозок. В случае сохранения государственного субсидирования общественного транспорта необходимо централизованно определить нормативы для расчета сумм компенсации по перевозкам по регулируемым тарифам.
В ходе реформирования предполагается отделить автовокзалы от государственных автопредприятий и передать их местным исполнительным комитетам.


Автовокзалы являются ключевыми элементами транспортной инфраструктуры, с помощью которых обеспечивается выполнение пригородных, междугородных и международных перевозок пассажиров. Автовокзалы имеют непосредственное отношение к доступу перевозчиков на рынок транспортных услуг, поэтому главной опасностью, связанной с их деятельностью, является монополизация рынка перевозок пассажиров.
В Беларуси (за исключением Минска) насчитывается 167 пассажирских терминалов – автовокзалов, автостанций и автокасс. Из них 36 являются автовокзалами. Все пассажирские терминалы находятся в подчинении государственных автотранспортных предприятий. В Минске автовокзалы организационно обособлены в филиал КУП «Минсктранс» – Минский автовокзал.

 

 

Кто хозяин?

 

При реформировании общественного транспорта, считают авторы концепции, не обойтись без трансформации прав собственности. Почему? На государственных автотранспортных предприятиях менеджмент неэффективен, сохранилась структура основных фондов, которая не соответствует изменившемуся спросу на услуги, у госпредприятий – в избытке непрофильных активов, неиспользуемых или используемых неэффективно площадей и оборудования, низок уровень концентрации частного капитала в отрасли, у перевозчиков частной формы собственности нет достаточной производственно-технической базы.
Поэтому необходимо повысить эффективность использования государственной собственности в виде имущественных комплексов государственных автопредприятий, создать условия для развития частных автопредприятий. А для этого - передать государственные автотранспортные предприятия в коммунальную собственность.


В качестве первого шага проведения реформы необходимо передать все государственные автотранспортные предприятия в собственность административно-территориальных образований базового уровня (городов и районов). Предпочтительной организационно-правовой формой такого предприятия является коммунальное унитарное предприятие. В Беларуси существует пример подобной передачи, показывающий свою эффективность уже на протяжении более 15 лет. Передача местных предприятий общественного транспорта в Минске в ведение городских властей произошла в 1991 - 1992 гг. Значительно позже решением Мингорисполкома от 23.10.2003 г. № 1805 было создано транспортное коммунальное унитарное предприятие «Минсктранс» путем слияния унитарных предприятий «Минскгорэлектротранс», «Минскпассажиравтотранс», Управления транспорта и связи Мингорисполкома и Минского метрополитена.


В настоящее время КУП «Минсктранс» является крупнейшим транспортным предприятием в стране, осуществляющим перевозки автомобильным и электрическим транспортом, в том числе подземным (метро). Годовой бюджет предприятия в 2008 г. составил почти 600 млрд рублей. Количество занятых на 01.01.2008 г. насчитывало более 19 тыс. человек.
В областях, в которых уже произошло преобразование государственных автопредприятий в укрупненные акционерные общества, необходимо произвести разделение ОАО на несколько отдельных акционерных обществ с передачей акций этих обществ в собственность соответствующих местных органов власти.


Разработчики концепции предлагают провести вертикальную дезинтеграцию государственных автотранспортных предприятий, которая предполагает разделение функций, осуществляемых региональным монополистом (таким, как государственные автотранспортные предприятия) между отдельными субъектами хозяйствования или учреждениями. В транспорте – как в отрасли инфраструктуры – уже наработан значительный опыт проведения вертикальной дезинтеграции в соответствии с методологией ведущих международных финансовых организаций (Мирового Банка, Европейского банка реконструкции и развития и др.).


Вертикальная дезинтеграция, как правило, начинается с избавления от непрофильных активов - имущества, не связанного с осуществлением транспортной деятельности. Имеются в виду, прежде всего, объекты социальной инфраструктуры: санатории, лагеря отдыха, жилой фонд (в том числе общежития), поликлиники и др. Также к непрофильным активам можно отнести любое производство, не связанное с осуществлением перевозок, - производство сельскохозяйственной продукции, строительных материалов и т. д.
Избавление от непрофильных активов может осуществляться неск

олькими способами. Наиболее распространенный из них - передача объектов социальной инфраструктуры в коммунальную собственность. Коммерчески привлекательные объекты социальной инфраструктуры могут быть проданы. Третий вариант - выделение самостоятельных юридических субъектов, занимающихся непрофильными видами деятельности, с их последующим акционированием и продажей.


Итак, первый шаг в процессе непосредственно вертикальной дезинтеграции - отделение функций регулирования рынка перевозок от функций предоставления транспортных услуг. Здесь необходимо произвести отделение персонала, который осуществляет планирование услуги в широком смысле и допуск на рынок перевозчиков, в отдельный орган - оператор автомобильных перевозок. По такому пути было организовано отделение регуляторных функций от КУП «Минсктранс» с выделением оператора перевозок ГУ «Столичный транспорт и связь» (СТС). Организация и контроль движения также может осуществляться оператором, включая обслуживание специальных навигационных систем или интеллектуальных транспортных систем*.

 

 

 

* Необходимость передачи данной функции оператору объясняется тем, что современные интеллектуальные транспортные системы (ИТС) являются интегрированными, т.е. обслуживают весь комплекс общественного транспорта, включая дорожную сеть и всех перевозчиков. По сути, ИТС являються элементами инфраструктурной сети.


За три года работы учреждением создана обширная маршрутная сеть перевозок пассажиров в Минске и выработана система мер, обеспечивающих эффективную работу транспорта, развитие транспортной инфраструктуры и обновление подвижного состава.
В состав учреждения входит шесть структурных подразделений, в том числе:
- отдел городского и пригородного заказа;
- отдел формирования маршрутной сети;
- отдел подготовки конкурсов и договоров;
- контрольно-ревизорская служба;
- отдел организационно-кадровой работы;
- технический отдел.
Очень существенно, что стоимость услуг оператора перевозок относительно невысока: бюджет СТС составляет менее 0,3 % от общей суммы государственных субсидий, выделяемых КУП «Минсктранс».


Отделение регуляторных функции от государственного предприятия-монополиста должно сопровождаться как отделением штата, так и, по возможности, имущества (оборудования, зданий и сооружений), используемого для осуществления таких функций. Отделяемое имущество должно быть передано в собственность учредителю оператора - местному исполкому.
Второй шаг в процессе вертикальной дезинтеграции - выделение из структуры автотранспортных предприятий (и объединений) пассажирских терминалов-автовокзалов. Целесообразным представляется единственный вариант трансформации прав собственности - передача автовокзалов в коммунальную собственность с выделением самостоятельного юридического лица в форме коммунального унитарного предприятия (см. выше).


Третий шаг - отделение от государственных автопредприятий хозяйственных подразделений, которые не занимаются непосредственно пассажирскими перевозками, но предоставляют сопутствующие услуги. К ним можно отнести грузовые перевозки, ремонт транспортных средств, услуги ремонтно-строительных управлений, медицинское освидетельствование водителей и др.
В результате проведения вертикальной дезинтеграции получится очищенное от выполнения непрофильных функций автотранспортное предприятие, занимающееся исключительно пассажирскими перевозками. Последний, третий этап реформы - реорганизация коммунального транспортного предприятия.


Существуют два базовых варианта реорганизации коммунального транспортного предприятия. В соответствии с первым предприятие продолжает работу на рынке на общих основаниях, конкурируя с другими перевозчиками. Предприятие остается в собственности местного органа власти и может как сохранять статус КУП, так и трансформироваться в акционерное общество со 100-процентной долей государства. При таком варианте реформы не представляется возможным привлечение частных инвесторов в капитал создаваемых акционерных обществ**. Тем не менее допускается сдача в аренду коммунальными предприятиями производственных и административных площадей частным перевозчикам (возможно, совместно с оказанием ряда услуг - технический осмотр, ремонт, мойка/чистка транспортных средств, медицинское освидетельствование водителей и др.), а также продажа частей имущественного комплекса коммунальных предприятий частным перевозчикам или их объединениям (консорциумам).


Второй вариант предполагает дальнейшее разделение предприятия, а именно - передачу одному предприятию транспортных средств, а во второму производственно-технической базы***. Транспортное предприятие должно остаться в собственности государства (оно может иметь статус как унитарного предприятия, так и акционерного общества со 100-процентной долей государства). Обслуживающее предприятие при таком варианте выделяется в отдельное акционерное общество.
Далее целесообразно осуществить передачу пакетов акций обслуживающего АО стратегическим инвесторам. В данном случае под стратегическими инвесторами подразумеваются как перевозчик государственной формы собственности, так и перевозчики частной формы собственности. Коммунальное транспортное предприятие в качестве своей доли вносит в уставный фонд недвижимое имущество, частные предприятия - денежные средства.


В итоге организационно-правовая структура сектора будет выглядеть следующим образом: перевозчикам (государственному и частным) принадлежат транспортные средства, а обслуживание транспортных средств осуществляется по договорам с АО, учредителями которого они являются. Тарифная политика обслуживающего АО определяется собранием акционеров, в котором в соответствии с количеством принадлежащих акций участвуют представители перевозчиков.


В результате реализации подобной организационно-правовой схемы все перевозчики получат доступ к качественной производственно-технической базе, а само обслуживающее АО получит возможность развиваться (соответственно повышая качество услуг) за счет притока инвестиций. Руководство обслуживающего АО получит максимальные стимулы для сокращения издержек, так как это соответствует прямым интересам акционеров. Это означает, что перевозчики будут минимизировать собственные эксплуатационные издержки на всех стадиях производственного процесса. В долгосрочном периоде это позволит снизить себестоимость перевозок и, соответственно, тарифы на перевозку.


Реформирование автомобильного пассажирского транспорта в Беларуси потребует значительных усилий соответствующих государственных органов. Предполагаемая реформа должна включать в себя не только меры по трансформации прав собственности, но также и по изменению подходов к государственному регулированию в области автомобильного транспорта. Реализация всех этапов предложенной концепции приватизации может занять до пяти лет.


В результате реализации концепции приватизации будет создана эффективная структура государственного регулирования автомобильного пассажирского транспорта. Это позволит привлечь в отрасль значительные объемы частных инвестиций, что в свою очередь приведет к снижению себестоимости перевозок и, соответственно, тарифов. Имущественные комплексы государственных автопредприятий будут использоваться более эффективно, поэтому закономерно снижение объемов государственного субсидирования таких предприятий.

 

 

 **Полученные от такого способа инвестирования средства в качестве дивидендов будут несоразмерно низки и не смогут сравняться с поступлениями от других способов инвестирования.
***Имеются в виду сооружения и оборудование, предназначенные для содержания и обслуживания транспортных средств.