Пассажирские перевозки "Общественный транспорт: и волки целы, и овцы сыты?"


 

 

 


Контрактация в общественном пассажирском транспорте

(Продолжение. Начало в «АП» № 3, 2010 г.)

 

 

Светлана АЛЕКСЕЕВА
Фото Кирилла СЕРГЕЕВА

 

 

 

В последние годы в Восточной Европе, в том числе в России, Украине и Беларуси, на принципах свободного рынка стихийно развивается прежде всего коммерчески привлекательная часть услуг общественного автотранспорта – с использованием в основном микроавтобусов. Разумеется, это неплохо дополняет социальные перевозки – работу коммунального перевозчика. Однако главная проблема в функционировании такого режима - баланс, который должен быть установлен между свободой (автономной инициативой рынка в предложении новых услуг) и потребностью в координации обслуживания, которая через систему требований/обязательств ограничивает автономию рынка.
Где то мерило, которым можно измерить разумную пропорцию между первым и вторым? Где те разумные пути построения финансово-правовых взаимоотношений между перевозчиком и государством, которые смогут сформировать рынок услуг общественного пассажирского транспорта не по принципу стихийности, а все-таки исходя из принципа целесообразности, взаимовыгодности и достаточности?
Кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Белорусского института правоведения Дмитрий Сокол и эксперт Центра социально-экономических исследований CASE Беларусь Дмитрий Бабицкий сравнили различные организационные формы предоставления услуг в сфере общественного пассажирского транспорта в европейских странах.

 

 

 

Контрактация: методы и практика

 


В своем исследовании Д. Сокол и Д. Бабицкий уделили особое внимание вопросам, которые сегодня являются наиболее животрепещущими при организации современных и эффективных перевозок пассажиров в постсоветских странах – будь то Россия, Беларусь или Украина:


- реализация обязательств коммунального обслуживания посредством заключения контракта с перевозчиками (самоорганизация или внутренние перевозчики);


- проведение тендеров на заключение контрактов на маршрутное обслуживание с центральным планированием услуг;


- проведение тендеров на выдачу разрешений на обслуживание маршрута;


- проведение тендеров на заключение контрактов на управление маршрутной сетью;


проведение тендеров на заключение контрактов на функциональное обслуживание сети;


- частные концессии, включая инфраструктурные объекты;


- открытые режимы доступа на рынок с дополнительными партнерскими обязательствами по уровню качества услуг;


- привязка в тендерных обязательствах некоммерческих маршрутов в дополнение к коммерчески перспективным на свободном рынке услуг.

 

 

Классификация процедуры контрактации включает:


- прямую контрактацию: контрактацию на конкурентной основе, которая в свою очередь подразделяется на:


- договорный процесс - согласительная процедура;


- квалификационный процесс - многокритериальная процедура.

 


Все представленное разнообразие проанализированных контрактов сведено в таблице 2.

 

Кроме двух основных классификационных критериев, в таблице также указывается:


- размер города (территории). Контракты могут быть маленькими по своему размеру, а рассматриваемая территория может быть большой (например, контракты на автобусные маршруты в Лондоне);


- виды транспорта: А - автобус, Т-трамвай и М - метро;


- уровень компетенции организации обслуживания: конструктивный, договорной или функциональный, данный перевозчику во время фазы заключения контракта и во время фазы реализации контракта.

 


Данная классификация во многом условна, поскольку реальное положение вещей всегда намного сложнее самой стройной теории. Не всегда представляется возможным однозначно классифицировать соответствие практики заключения контракта тому или иному критерию. Авторы исследования приводят несколько примеров тому: существование дополнительных стимулирующих механизмов, основанных на количестве перевезенных пассажиров (но не основанных на доходе), в некоторых контрактах с брутто-суммой, или процедура контрактации, основанная на математическом анализе мультикритериев, но сопровождаемая переговорным процессом, или прямая контрактация при «вероятности» проведения конкурса и т. д.
Впрочем, эта условность теоретических обобщений не снижает в целом ценность классификации для анализа практики контрактации.
Другое важное замечание относится к реальной стимулирующей значимости контракта в сравнении с его фактическим содержанием. Особенно это касается случаев оказания услуг перевозчиками государственной или коммунальной собственности.

 

Здесь можно выделить два крайних случая:


- первый - когда оказание услуг и финансовая компенсация реализованы исключительно в соответствии с контрактными обязательствами (когда оператор (транспортный департамент) рассматривает своего перевозчика как независимого частного перевозчика, не вмешивается в текущую работу, принятие эксплуатационных решений, не обеспечивает дополнительный капитал в случае финансовых проблем и готов признать банкротство такого перевозчика), что создает эффект, схожий с заключением контракта с независимым перевозчиком;

- второй - когда власть также влияет на управленческие решения перевозчика по организации обслуживания через свое положение собственника компании или когда она финансирует убытки перевозчика (сверх контрактной стоимости), или, наоборот, не выполняет своих финансовых обязательств по компенсации оказанных услуг. В этом случае текст контракта и его стимулирующее значение остаются формальностью.
Поэтому (особенно в случае внутренних перевозчиков) распределение рисков является определяющим в схеме контрактации: будет ли оператор определять уровень рисков перевозчика и степень ответственности его менеджмента или сохранит за собой все или большинство рисков наряду с правом активного вмешательства в управление.

 

Обзор основных эволюционных изменений в организационной форме контрактации общественного транспорта в Европе за последние 15 - 20 лет показывает, что существуют четыре основные группы организационных форм транспортной отношений, связанных с перевозкой пассажиров автотранспортом:


- внутренний перевозчик;


- тендер контрактов на маршрутное обслуживание;


- тендер контрактов на управление маршрутной сетью;


- разрегулированные режимы (инициатива свободного рынка дополняется контрактацией).

 


Чем вызвано такое разнообразие форм?


Многие решения должны быть приняты до того, как услуги пассажирского транспорта будут произведены и проданы (какова цель оказания услуги, каковы особенности обслуживания, как организовать работу). Лица или институты, отвечающие за каждое из этих решений и действий, значительно меняются от страны к стране и даже от города к городу. Это могут быть как органы власти в лице транспортной администрации (ТА), так и различные по форме собственности перевозчики, совместные партнерства и т. д.
Также имеются различия в хронологическом распределении ответственности по принятию решений. К примеру, оператор ответствен за все решения до момента заключения контракта, в то время как перевозчик будет отвечать за принятие решений во время реализации контракта.


Кроме того, могут быть различия между возможностями и полномочиями, которыми располагает перевозчик или оператор, с одной стороны, и степенью независимости в реализации своих полномочий - с другой.
Все задействованные стороны (перевозчики и операторы), их количество и характер взаимоотношений определяются существующей организационной формой контрактации в конкретном месте. В некоторых случаях все стороны-участники могут являться частью единой организации или компании (случай самопроизводства - внутренний перевозчик), в других случаях существуют договорные отношения с привлечением различных организаций или компаний (внешний перевозчик и др.). Организационные формы и характер взаимоотношений между участниками процесса могут быть весьма сложными для стороннего восприятия.

 

 

 

Внутренний перевозчик


Наиболее распространенной формой организации общественного пассажирского транспорта в Европе являются внутренние перевозчики, или перевозчики, находящиеся в коммунальной собственности. Будучи традиционно распространенными, внутренние перевозчики располагают более выгодным положением на рынке по сравнению с другими формами. Правовые основы этой организационной формы могут быть самыми различными в разных странах.


С юридической точки зрения функционирование коммунальных перевозчиков может основываться на условиях монопольного права на оказание услуг общественным транспортом, данного местной администрации национальным (или региональным) законодательством. С другой стороны, оно может основываться на временном (исключительном) праве, предоставленном перевозчику, который находится в коммунальной собственности по историческим или иным причинам. В первом случае мы имеем дело с де-юре монополизированным рынком, в то время как во втором случае наш рынок монополизирован де-факто. В перспективе монополистическое положение коммунального перевозчика во втором случае является условным, так как ограничено сроками действия исключительного права. Также могут существовать различные виды срочных подзаконных актов, которые преследуют цель предотвратить вмешательство сторонних перевозчиков в перераспределение данных исключительных прав. Поскольку исключительные права носят срочный характер, существует угроза входа на рынок других перевозчиков в момент прекращения действия подобных юридических норм. В первом случае, напротив, угроза входа на рынок чисто юридически отсутствует.


Наглядный пример этого - сравнение правового статуса группы французских коммунальных транспортных компаний Regies и группы немецких коммунальных транспортных компаний Stadtwerke. Французский закон об общественном транспорте (действие не распространяется на Париж и пригороды), который основан на принципе верховенства инициативы органов власти, предоставляет оператору (транспортному департаменту) привилегированное право оказывать пассажирские транспортные услуги. Реализация закона также дает власти право решать, будут ли эти услуги оказаны непосредственно оператором (собственное транспортное хозяйственное подразделение или коммунальная компания) или будут делегированы другому исполнителю (посредством процедуры контрактации). Немецкий закон об общественном транспорте, который основан на принципе верховенства инициативы рынка, предоставляет право оказания пассажирских транспортных услуг любому перевозчику на рынке, но реализуется это право через разрешительную процедуру. Такая система не наделяет транспортные компании коммунальной формы собственности приоритетными правами в оказании пассажирских транспортных услуг. Фактически это две принципиально разные системы: приоритет оператора; приоритет перевозчика.


Оба этих режима с доминированием одной компании коммунальной формы собственности часто путают, так как в обоих случаях один перевозчик обеспечивает оказание всех транспортных услуг. Однако с правовой точки зрения между ними есть существенные различия, и это крайне важно с точки зрения методологии реформирования (внедрения новых договорных механизмов и контрактации), поскольку определяет общее направление и степень свободы в осуществлении реформ.


Проследив развитие общественного пассажирского транспорта за прошедшие 20 лет, Д. Сокол и Д. Бабицкий отмечают, что «простое» оказание услуг непосредственно оператором через собственные хозяйственные подразделения (т. е. в рамках городской исполнительной власти и при непосредственной ответственности мэра) встречается все реже. Причина в том, что во многих случаях такая практика не имела договорных отношений и, соответственно, мотивированных обязательств. В других случаях, когда система допускала рыночную инициативу, коммунальные перевозчики через разрешительную процедуру наделялись временным исключительном правом оказания услуг и в дальнейшем извлекали выгоду от приоритетного права возобновления разрешения («дедовщина»). Это также лишало данную форму мотивации к повышению эффективности.

 


Главные аспекты развития внутренних перевозчиков:

 

- корпоратизация хозяйственного подразделения оператора (ТД) и последующее воплощение его в форме внутреннего перевозчика);


- введение договорных отношений между заказчиком и/или оператором (ТА) и внутренним перевозчиком;


- детализация политических и контрактных целей в самом тексте заключаемых договоров;


- предварительное определение единовременно выплачиваемой суммы субсидии перевозчику вместо прежней системы компенсации дефицита по факту;


- постепенное внедрение механизмов стимулирования инициатив, связанных с реализацией политических и контрактных целей;


- использование в отдельных случаях некоторых форм угрозы конкуренции.

 


Примеры подобных практик и их эволюцию можно наблюдать (в различных стадиях реализации) в Брюсселе, Будапеште, Кракове, Барселоне и Амстердаме.

 

 

 

Схема 1. Типичная эволюция схемы внутренних перевозчиков

Типичная эволюция схемы внутренних перевозчиков

 

 

 

Контрактация маршрута


Заказчик - местный орган власти - определяет ряд целей транспортной и социальной политики, которые в свою очередь служат источником организационного планирования деятельности оператора (ТД). Таким образом, местный орган власти декларирует «общие установки и цели коммунального обслуживания». Через оператора администрация организует процедуру контрактации и реализации запланированных транспортных услуг. В этой схеме широко задействуются конкурентные процедуры контрактации, а тендер перевозчиков проводится по контрактам с брутто-суммой (см. схему 2).

 

 

 

Схема 2. Центральное планирование и тендер маршрутных контрактов

Центральное планирование и тендер маршрутных контрактов

 

 

 

Данная организационная форма также известна как скандинавская или лондонская модель, ее можно наблюдать в Копенгагене, Стокгольме и в районах Лондона. Как правило, для этих целей объединяются несколько региональных и/или местных органов власти и формируют единого оператора (ТД) со своим собственным планирующим органом. Данный орган создается на базе прежней структуры региональных транспортных компаний, объединяя плановые подразделения и отделяя их от хозяйственных отделов транспортного обеспечения. Этот «мозговой центр» (планирующий орган) организует систему тендеров на реализацию всех запланированных им мероприятий по реализации пассажирского транспортного обслуживания на данной территории.

 


Такая форма допускает два варианта собственной реализации:


1. Контрактация через транспортную администрацию (ТА);


2. Контрактация через управляющую компанию (УК).

 


Первый вариант в своей основе имеет много схожего с режимом внутреннего перевозчика. В отличие от оригинальной формы, в этом случае сам внутренний перевозчик постепенно преобразовывается в чисто административное подразделение планирования организации транспортного обеспечения. Использование данной формы характерно для системы автобусного сообщения в Лондоне, Стокгольме, а также в Копенгагене. В рассматриваемых случаях эволюция от формы внутреннего перевозчика к режиму контрактации маршрута (одиночные маршруты или маршрутные связки) потребовала приблизительно 10 лет. Такая неспешность преобразований объясняется выбором очень мягких инструментов и планированием долгосрочной перспективы изменений. Этот подход требует наличия политической воли и уверенности в реализации 10-летних планов.
Второй вариант фактически означает систему, при которой сам внутренний перевозчик представлен в схеме контрактации с политической стороны - со стороны транспортной администрации (см. схему 2), что по организационной структуре очень близко к холдингу. Таким образом, его роль сводится к роли генерального подрядчика, управляющего субконтрактами.
Подобный случай можно наблюдать во Франкфурте-на-Майне (D) и частично в Гифорне (D). Также он масштабно представлен во Фландрии (В), где коммунальный перевозчик De Lijn согласно его контракту с Фламандским региональным правительством имеет право на вторичное размещение субконтрактов «своих» услуг частным перевозчикам. De Lijn может разместить на рынке на конкурентных условиях приблизительно 50 % своего пакета обязательств коммунального обслуживания. Законтрактованные перевозчики получают контракты с брутто-суммой и не имеют возможности планирования обслуживания либо других обязательств тактического уровня.
Эволюция форм контрактации маршрута прошла путь от довольно простых контрактов до более сложных маршрутных контрактов, включая различные формы финансовых стимулов. Основной формой стимулов в таких контрактах являются стимулы, связанные с качеством уровня обслуживания. Привязка может быть к любому измеряемому показателю уровня качества и/или к восприятию качества обслуживания пассажиров.

 

 

 

Контрактация маршрутной сети


По сравнению с контрактацией маршрута эта организационная форма идет гораздо дальше по пути предоставления перевозчикам не только больших организационных, но и конструктивных свобод. Основной инструмент воздействия - определение минимальных стандартов обслуживания. Эти стандарты обслуживания определяются транспортной администрацией и фиксируются в стандартной форме контракта. Далее транспортный департамент выполняет функции контрактного агентства, реализующего контракты на пассажирское транспортное обслуживание на определенной территории или всей маршрутной сети. Установка требуемых стандартов обслуживания, таким образом, определяет «обязательства коммунального обслуживания».
Данную организационную форму часто называют французской моделью, поскольку она используется главным образом во Франции. В других регионах и государствах такая форма также практикуется, однако виды ее практической реализации весьма разнообразны. Изначально эта форма использовались для франчайзинга (коммерческой концессии) ряда услуг на Британской железной дороге. Однако в британском случае было четко определено различие между транспортной администрацией - заказчиком (политической властью) и транспортной администрацией - оператором (исполнительным департаментом). Этого обычно не происходило во французской практике, во всяком случае не до такой степени.
Налицо большие различия в степени, до которой обязанности тактического уровня переданы перевозчикам. В некоторых случаях, например в Лионе (F) или Дижоне (F), перевозчики ограничены в своей свободе реорганизации обслуживания на время контракта, даже если они нуждаются в определенном усовершенствовании. В других случаях перевозчики располагают большей автономией принятия решений и, соответственно, рисков (Харлем (NL) или Сундсваль (S)). Подобные различия в конструктивных свободах перевозчика присутствуют не только во время реализации контракта, но также и во время его заключения. В анализируемой практике проведения тендеров выделяются контракты с использованием конструктивных ограничений (предопределенных обязательств) и функциональные контракты. Примеры: Харлем (NL), Гриланд (N), Эльмсхорн (D), Лион (F) и Дижон (F).

 

 

 

Схема 3. Контрактация маршрутной сети

 

Контрактация маршрутной сети

 

 

 

В большинстве случаев контрактации маршрутной сети перевозчику достаются риски издержек и риски доходов. Во многих случаях такие контракты дополнительно включают качественные и целевые стимулы.
Практика использования такой формы, как контрактация маршрутной сети, намного более разнообразна, чем контрактация маршрута. В некоторых случаях эта форма контрактации возникала в силу того, что функции оператора передавались на свободный рынок посредством тендера единого сетевого контракта. Фактически все функции оператора тактического уровня передавались перевозчику, регламентировались лишь минимальные стандарты. Это можно наблюдать в некоторых малых и средних по размеру городах. Полная сетевая контрактация на уровне больших городов является особенностью Франции, хотя она также имеет тенденцию к распространению в Италии и Испании.


Развитие этого типа договорных методов во Франции с 1960-х годов и особенно в течение последнего десятилетия ясно демонстрирует рост использования механизмов стимулирования перевозчиков. Растущие потребности субсидирования после 1960-х и сильный акцент на повышение мобильности населения в последние годы - главные причины такого ускоренного развития. Отметим также, что подобные формы контрактации или концессии в ряде случаев уже имели место ранее и в течение гораздо более длительного времени, к примеру во Франции.

 

 

 

Свободный рынок с дополнительной контрактацией


В этой организационной форме за свободным рынком признается автономное право оказания коммерчески перспективных услуг. При этом допускаются некоторые субсидии, которые могут косвенно содействовать появлению коммерческих услуг (компенсация льгот за проезд целевым группам и т. д.). Конечно же, путем субсидирования местные власти достигают собственных целей социальной и транспортной политики. Такое компенсационное субсидирование обязательств коммунального обслуживания пропорционально достигнутым результатам (например, число перевезенных пассажиров льготных групп) фактически стимулирует свободный рынок к оказанию большего объема услуг в целом.


Общепринятой считается необходимость регулирования инициатив свободного рынка для его функционирования должным образом. Такое регулирование может иметь место, но оно не означает отказа от действия рыночных принципов и инициатив, а тем более - от использования конкурентных механизмов. Примером может служить случай Лидса (GB), где в секторе пассажирских перевозок сложилась система партнерских обязательств по уровню качества обслуживания в рамках свободного рынка. Однако следует отметить, что такая форма весьма ограничена по сравнению с общими возможностями, предоставленными британским законодательством. Кроме антихищнических мер, ограничивающих аппетит акул рынка, такое регулирование может также включать ряд других джентльменских соглашений, таких как:


- обязательство оказывать зарегистрированные услуги в соответствии с утвержденными и опубликованными тарифами и расписанием;


- обязательство координированного обслуживания - единая информационная база, интегрированная система покупки билетов, увязка маршрутов;


- обязательство использовать транспортные средства, адаптированные для транспортировки детских колясок, инвалидов и т. д.;


- обязательство использовать специальные (льготные, сезонные) тарифы:


- обязательство  обеспечить  регулярность  и  минимальную  частоту движения, и т. д.

 


При этом получение лицензии означает обязанность, а не право обслуживать маршрут.
Увеличение требований/обязательств в большинстве случаев приведет к уменьшению количества коммерчески привлекательных услуг. В то же время применение механизма требований/обязательств не влияет на конкуренцию до тех пор, пока он действует для всех участников рынка (см. левую часть схемы 4).
В дополнение к коммерчески привлекательным услугам свободного рынка транспортной администрации необходимо реализовать пакет социально необходимых, но невыгодных услуг. Такие дополнительные услуги могут распределяться на основе переговоров и/или тендерной процедуры. Цели транспортной и социальной политики, ограниченные рамками бюджета, определяют объем и качество подобных дополнительных услуг (см. правую часть схемы 4).

 

 

 

Схема 4. Слева: Свободный рынок (открытый доступ через регулирование); справа: дополнительный заказ (контрактация)

 

Слева: Свободный рынок (открытый доступ через регулирование); справа: дополнительный заказ (контрактация)

 

 

 

Этот режим наиболее ярко представлен в британском (кроме Лондона) секторе автобусных перевозок, где он был введен в 1986 году. Однако в последнее время данная форма особенно динамично развивается в Восточной Европе, в том числе в России, Украине и Беларуси, где услуги общественного автотранспорта с использованием микроавтобусов стали стихийно развиваться на принципах свободного рынка (коммерчески привлекательные перевозки), дополняя тем самым работу коммунального перевозчика (социальные перевозки).
Главная проблема в функционировании такого режима - баланс, который должен быть установлен между свободой (автономной инициативой рынка в предложении новых услуг) и потребностью в координации обслуживания, которая через систему требований/обязательств ограничивает автономию рынка. Одно из способов нахождения такого баланса - случай партнерских обязательств по уровню качества обслуживания в рамках свободного рынка в Лидсе (GB).

 

 

 

Контрактация: как все развивалось

Начало реформирования на европейской сцене городского общественного транспорта было положено в Британии в 1986 г. Этот революционный шаг предваряла более осторожная реформа по проведению открытых тендеров на контрактацию автобусных маршрутов в Лондоне в 1984 г. Лондонская реформа доказала принципиальную состоятельность идеи реформирования общественного транспорта и послужила убедительным примером для многих стран. К примеру, Копенгаген ввел подобный режим контрактации маршрутов через открытый тендер, а в скором времени это стало нормой в Дании и Швеции и продолжает распространяться на другие страны.


Главная альтернатива - контрактация маршрутной сети. Эта практика поначалу наблюдалась во французских городских поселениях и на первом этапе франчайзинга в британском железнодорожном секторе. В настоящее время она распространена в секторе общественного транспорта в Нидерландах и в меньшей степени - в Германии. Данный режим имеет очевидные преимущества в части предоставления перевозчикам конструктивных свобод в организации транспортного обслуживания, сравнимых с условиями нерегулируемого рынка. Однако на практике формы реализации данного режима весьма разнообразны. Например, у французских операторов гораздо меньше свобод в реорганизации пакета предоставляемых услуг, чем у их коллег в Нидерландах. Тем не менее существующие формы контрактации маршрута и маршрутной сети постоянно развиваются и эволюционируют.


За последнее время все формы контрактации дополнились различными инструментами контроля качества. Наиболее решительные власти передают перевозчикам некоторые полномочия по планированию сети обслуживания, что мотивировано слабостью традиционной контрактации, которая смещала приоритеты в сторону сокращения стоимости обслуживания в ущерб увеличению числа пассажиров, т. е. их мобильности.
Организация местного и регионального общественного транспорта в Европе была подвержена значительным изменениям в течение последних двух десятилетий. Главная тенденция в большинстве стран и городов - рост случаев использования контрактации. Сама по себе контрактация на практике может принимать различные формы в зависимости от характера возможных взаимоотношений между транспортной администрацией и перевозчиками.


Другая особенность последних двух десятилетий - рост использования конкурентных инструментов и процедур в реализации эксплуатационных прав перевозчиков. Вообще, мы можем выделить два направления: конкуренция на рынке и конкуренция за рынок. Конечно же, на практике фактические организационные формы, применяемые в различных странах, демонстрируют гораздо больше разнообразия, чем предложенная классификация. В то время как перевозчики могут развивать услуги в режиме конкуренции на рынке, транспортный оператор (ТО), напротив, может давать предписания о том, какие услуги должны быть произведены, используя режим конкуренции за рынок. Такие режимы, однако, разнообразны по форме их реализации - от полностью предписанного расписания, с одной стороны, до функционального описания стандартов сервисного обслуживания - с другой. Проведенный авторами исследования анализ эволюции форм контрактации как раз демонстрирует их разнообразие.


В начале 90-х годов большинство властей все еще придерживалось довольно консервативной позиции в отношении форм открытой конкуренции на общественном транспорте, но многие все же начали внедрять практику контрактации. Позже некоторые страны, принявшие данный подход к контрактации и продолжающие его развивать, часто давали ход конкурентным подходам и в других режимах (Дания, Швеция, Нидерланды, Германия, Италия и т. д.). Организационные формы контрактации продолжали развиваться и в последующие годы, о чем свидетельствуют многочисленные публикации того времени.
Помимо механизма конкурентного предоставления имеются многочисленные случаи прямого (непосредственного) предоставления эксплуатационных прав перевозчикам. Поскольку процесс охватывает стандартные отношения между транспортными операторами и перевозчиками, это предопределило распространение предельно конкретных типовых контрактов, систем мониторинга и контроля показателей эффективности предоставляемых услуг.


Растущая причастность частных перевозчиков к рынку общественного пассажирского транспорта привела к развитию главных международных перевозчиков. В настоящее время это почти исключительно компании из Великобритании и Франции. Ранняя отмена госконтроля британского автобусного рынка в 1986 г. привела к появлению таких влиятельных британских групп, как Arriva, First, National Express, Go-Ahead и Stagecoach. Из них Arriva является, вероятно, самым активным перевозчиком на континенте, Go-Ahead и Stagecoach были активны в Скандинавии долгое время, но после нескольких лет работы ушли. Заинтересованность Франции, ее устоявшиеся традиции контрактации, объединенные с новыми европейскими тенденциями, привели к расширению влияния французских групп (Veolia, Keolis и Transdev) в остальной части Европы. Иногда это сопровождалось реструктуризацией или участием SNCF - главной государственной транспортной компании (SNCF участвует в капиталах Keolis).


Широкое разнообразие вариантов выхода на рынок и режимов субсидирования значительно снижают прозрачность рынка в целом для потенциальных управленческих компаний и перевозчиков. Это, помимо других причин, привело Европейскую комиссию (ЕК) к необходимости пересмотреть Инструкцию № 1191/69 (1969 г., с исправлениями, внесенными Инструкцией № 1893/91 от 1991 г.), имеющую отношение к выплате компенсаций транспортным компаниям по обязательствам коммунального обслуживания. В свою очередь эти изменения явились главным стимулом для дальнейшего распространения реформы среди стран-членов и кандидатов на вступление. И все же замедленный прогресс предложенных Еврокомиссией реформ оставил многие страны один на один с юридическими и практическими аспектами надвигающихся изменений. Данное обстоятельство, безусловно, затормозило реформирование общественного транспорта в Европе в целом. Инструкция № 1370/2007 об обязательствах коммунального обслуживания от 3 декабря 2007 г., аннулировавшая Инструкцию № 1191/69, во многом решает эту проблему.

 


Способ организации общественного транспорта изменяется весьма значительно от страны к стране и даже от города к городу. Многочисленные аспекты играют в этом процессе свою роль:


- порядок распределения полномочий в сфере общественного транспорта между государственными и местными органами власти;

- схема организации финансирования общественного транспорта;

- собственность (права и имущество) транспортных операторов и перевозчиков;

- организационная структура транспортных операторов и перевозчиков;

- характер отношений между властями и транспортными операторами и перевозчиками;

- степень использования конкурентных  факторов  в  процессе регулирования сферы общественного транспорта и т. д.

 

 

В следующем номере - рекомендации в практике внедрения контрактации. Они помогут в решении многих стартовых проблем и проблем выбора: чем должен определяться выбор формы контрактации, какие особенности и процедуры заслуживают пристального внимания, как данная реформа может быть согласована с общими целями транспортной политики.


(Окончание следует.)