Пассажирские перевозки "Общественный транспорт: и волки целы, и овцы сыты?"


 

Контрактация в общественном пассажирском транспорте

 (Продолжение. Начало в «АП» № 3 – 4, 2010 г.)

 

Светлана АЛЕКСЕЕВА

 

Где разумный и приемлемый путь построения финансово-правовых взаимоотношений между перевозчиком государством и пассажиром, которые смогут сформировать рынок услуг общественного пассажирского транспорта, который сочетал бы в себе принципы целесообразности, взаимовыгодности и достаточности?

Кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита БИП - института правоведения Дмитрий Сокол и эксперт Центра социально-экономических исследований и образования в области социальных и гуманитарных наук CASE Беларусь Дмитрий Бабицкий сравнили различные организационные формы предоставления услуг в сфере общественного пассажирского транспорта в европейских странах и нашли ответы на многие вопросы.

Рекомендации этих ученых в практике внедрения контрактации помогут и перевозчикам, и ответственным за транспортную сферу муниципальным чиновникам в решении многих стартовых проблем и проблем выбора: чем должен определяться выбор формы контрактации, какие особенности и процедуры заслуживают пристального внимания, как данная реформа может быть согласована с общими целями транспортной политики.

 

В странах Евросоюза (как, впрочем, и в России, и Беларуси) задача обеспечения мобильности населения возложена на местные органы власти. Для ее реализации необходим общественный транспорт, специализированные предприятия, осуществляющие перевозки. Один из основных инструментов регулирования рынка перевозок для местных властей - контракт на транспортное обслуживание, определяющий права и обязанности заказчика и исполнителя, возникающие в процессе осуществления перевозок.

Инструменты транспортной политики можно разделить на две главные категории. Первая - организация рынка. Принятие принципиальных решений о ролях, задачах сторон в процессе предоставления транспортных услуг и форме собственности предприятия-перевозчика. Эти решения определяют организационную структуру сектора. Вторая - контракты на предоставление услуг. Контракт определяет роли сторон в процессе планирования и предоставления транспортных услуг, контроля над их деятельностью, а также распределяет риски. Это позволяет органу власти обеспечить достижение целей транспортной политики.

Выбор типа контракта, его конкретных положений является критическим для построения эффективной системы общественного транспорта в городе или регионе. В связи с этим необходимо учитывать важные аспекты взаимоотношений между органами власти и перевозчиками:

- права и обязанности сторон;

- форма собственности на объекты транспортной инфраструктуры и форма собственности перевозчика;

- уровень риска для перевозчика;

- планирование транспортных услуг;

- контроль над деятельностью перевозчиков.

В качестве первого шага органу власти, который и является заказчиком перевозок, необходимо сформулировать собственные цели относительно данных проблемных сфер:

Сфера ответственности органа власти и перевозчика. Кто определяет цели транспортной политики (стратегический уровень)? Кто планирует транспортные услуги (тактический уровень)? Кто предоставляет услуги по перевозке (операционный уровень)?

Форма собственности транспортной инфраструктуры и предприятия по перевозке пассажиров: муниципальная, частная или смешанная.

Планирование транспортных услуг. Конструктивное планирование -власти навязывают перевозчику уже готовую систему с конкретно прописанными параметрами. Функциональное планирование - власть

предписывает перевозчику только стандарты, которым должны соответствовать транспортные услуги, а то, каким образом услуги предоставляются, перевозчик решает сам.

Контроль над деятельностью перевозчиков. Орган власти может проводить мониторинг предоставления услуг или использовать метод поощрения за повышение качества услуг.

Риски. Каким образом будут распределены риски между двумя сторонами?

 

Орган власти и перевозчик: роль и задачи

В первую очередь необходимо осознать разницу между целями транспортной политики и способами их достижения. Во-вторых, следует распределить функции по планированию и предоставлению транспортных услуг между заказчиком и перевозчиком. В-третьих, учесть временной аспект: как позволить услугам развиваться в период действия контракта?

Должны быть сформулированы определенные цели транспортной политики, которые нужно достичь. Затем следует определить способ их достижения. Распространенной ошибкой является подмена целей способами их достижения. Это особенно характерно для стран, где осуществлялось централизованное планирование социалистического типа, которое концентрировалось на контроле выполнения доведенных сверху показателей, а не на достижении социально значимых целей.

Управление осуществляется на трех уровнях: стратегическом, тактическом и операционном.

Стратегический уровень: стратегическое планирование предполагает формулировку общих задач и обозначение возможных методов их достижения. Чего мы хотим достичь?

К решению задач на стратегическом уровне можно отнести следующие позиции:

- норма прибыли (для коммерческих предприятий) или доступные бюджетные средства (для государственных);

- доля рынка (в том числе и доли разных видов транспорта);

- общая характеристика предоставляемых транспортных услуг;

- территория, охватываемая транспортным обслуживанием;

- определение целевых групп пассажиров;

- позиционирование транспортных услуг среди услуг-субститутов (т. е. других видов транспорта).

Решения стратегического уровня обычно принимаются органом власти. Однако они могут приниматься и перевозчиком, особенно если перевозками занимается непосредственно отдел муниципалитета или, наоборот, частные перевозчики, функционирующие на полностью свободном рынке.

Тактический уровень: принятие решения о способах/механизмах достижения стратегических целей. Какие услуги помогут нам достичь поставленных целей?

Решения на тактическом уровне включают в себя позиции:

- маршрутная сеть;

- расписание движения;

- характеристика транспортных средств;

- уровень тарифов;

- имидж услуги;

- характеристика персонала;

- дополнительные услуги для пассажиров.

Наиболее сложным является принятие решений на тактическом уровне: решения являются результатом взаимодействия властей и перевозчика.

Планирование транспортных услуг на тактическом уровне может иметь отличия в разные временные периоды:

- до подписания контракта;

- во время действия контракта.

Необходимо помнить о существовании рисков, так как спрос на транспортные услуги может изменяться на протяжении всего периода действия контракта.

Принципиальные решения о распределении функций по принятию решений между заказчиком и перевозчиком должны приниматься в обоих временных периодах.

На протяжении первого периода тактические решения могут приниматься:

- органом власти до начала процесса контрактации, что означает конструктивную контрактацию;

- совместно органом власти и перевозчиком во время переговорного процесса;

- перевозчиком через составление конкурсной заявки, что означает функциональную контрактацию.

Принятие тактических решений во втором временном периоде также может происходить по-разному:

- решения принимаются органом власти;

- решения принимаются перевозчиком либо

- полностью автономно;

- с прямого разрешения органа власти.

Операционный уровень: обеспечение эффективного выполнения действий, которые приведут к достижению целей. Каким образом предоставить услугу? Решение задач на операционном уровне предполагает:

управление человеческими ресурсами;

управление автопарком;

управление инфраструктурой.

Решения операционного уровня почти всегда принимаются перевозчиком, за редкими исключениями, когда некоторые услуги предоставляются муниципалитетом (например, информирование пассажиров, продажа билетов).

 

Распределение прав собственности

Органу власти необходимо решить, каким образом будут распределены права собственности на транспортную инфраструктуру и кому будет принадлежать перевозчик.

Во-первых, существует три типа собственности: частная, государственная и смешанная (комбинация первых двух). В контексте Беларуси, где государственные транспортные предприятия находятся в республиканской собственности, а не в собственности соответствующих административно-территориальных образований, важным является также вопрос выбора между этими двумя типами государственной собственности.

Во-вторых, необходимо определить форму собственности объектов транспортной инфраструктуры. Сектор может быть вертикально интегрирован (инфраструктура принадлежит перевозчику) или вертикально дезинтегрирован (инфраструктура принадлежит государству).

В-третьих, в случае вертикальной дезинтеграции необходимо определить ответственную за управление инфраструктурой сторону. Функции управления могут выполняться как перевозчиком, так и другим субъектом по поручению органа власти.

Различные комбинации прав собственности и функций отражены в нескольких распространенных моделях:

1. Органу власти принадлежит как инфраструктура, так и перевозчик. Предоставление услуг по перевозке осуществляется на основании внутреннего контракта.

2. Перевозчик является независимым от органа власти и пользуется предоставленной ему инфраструктурой либо бесплатно, либо на основании специального контракта с муниципальной компанией на использование инфраструктуры.

3. Перевозчик предоставляет не только услуги по перевозке, но и участвует в создании инфраструктуры. Обычно это происходит в рамках больших контрактов типа концессии или ВОТ (Build-operate-transfer).

 

Определение целей транспортной политики

Определение целей транспортной политики может проходить в три основных этапа: определение целей политики, соотнесение целей с местными условиями и переход от задач политики к планированию услуги.

 

Рис. 1. Определение целей транспортной политики

 

Многие субъекты, определяющие транспортную политику, зачастую придерживаются принципа: «Чем больше перевезем пассажиров за выделенные деньги, тем лучше». Однако в таком случае не принимается во внимание соотношение цена/качество услуги, а также не учитываются потребности и пожелания пассажиров.

Цели транспортной политики относятся не только к транспортной системе, но и к другим сферам: социальной, охраны окружающей среды и экономического развития.

Возможные цели транспортной политики:

Транспортная политика:

- обеспечение мобильности;

- обеспечение возможности использовать общественный транспорт;

- улучшение транспортного обеспечения;

- безопасность на дорогах;

- надежность (на услугу можно рассчитывать);

- увеличение доли общественного транспорта в общей массе поездок.

Социальная политика в части поддержания незащищенных групп:

- люди с ограниченными способностями к передвижению;

- люди с низкими доходами;

- несовершеннолетние и пожилые граждане;

- школьники и студенты, а также обеспечение равного доступа представителей всех социальных групп и защиты прав работающих на самих транспортных предприятиях.

Политика в области охраны окружающей среды:

- сокращение эмиссии в атмосферу загрязняющих веществ;

- сокращение шумового загрязнения;

- увеличение качества жизни в городской среде;

- защита неустойчивых экосистем;

- эффективное использование энергии.

Структурная и экономическая политика:

- улучшение использования земли;

- регулирование направлений застройки;

- поддержка малого и среднего бизнеса.

Бюджетная политика:

- увеличение расходов на общественный транспорт;

- сохранение расходов на существующем уровне;

- сокращение расходов;

- использование бюджетных инструментов в качестве стимула для увеличения эффективности перевозок;

- переложение финансового риска с перевозчика на заказчика.

Цели транспортной политики, как правило, являются долгосрочными и не должны зависеть от кратковременной политической конъюнктуры, результатов выборов и т. д.

 

 

Доступность услуг общественного транспорта для пользователей

В Европе существуют три основных подхода к определению тарифа на перевозки.

В Англии (исключая Лондон), где рынок пассажирских перевозок дерегулирован полностью, тариф устанавливается самим перевозчиком. В то же время местные власти часто вводят специальные сниженные тарифы для определенных групп населения. Разница в тарифах в таких случаях покрывается из бюджетных средств.

В некоторых регионах, где используются контракты с брутто-суммой (например, Стокгольм, Копенгаген, Лондон), величина тарифа определяется заказчиком перевозок, и он несет все риски по доходам.

В остальных регионах Европы используются контракты с нетто-суммой, в которых право устанавливать тариф может быть предоставлено перевозчику. Контракты такого типа, как правило, содержат положения, ограничивающие величину тарифа для определенных групп населения, обязывающие перевозчика согласовывать изменения тарифов с заказчиком, запрещающие в течение года повышать тариф более чем на оговоренную величину.

 

 

Анализ местных условий

Чтобы поставленные цели транспортной политики трансформировать в конкретные действия (создание организационных структур, подготовка контрактов и др.), необходимо провести оценку местных условий. В связи с этим в первую очередь важно понять, что собой представляет сам орган власти в процессе планирования и предоставления услуги. Как правило, переход на контрактацию происходит в тех городах и регионах, где уже работает общественный транспорт, следовательно функции уже разделены между заказчиком и перевозчиками.

Выделяются основные позиции для инвентаризации местных условий.

Существующие предприятия-перевозчики:

- идентификация прав и обязанностей заказчика (местного органа власти), транспортного отдела или агентства (если существует) и перевозчика;

- распределение навыков и информации между субъектами;

- распределение функций по принятию решений на стратегическом, тактическом и операционном уровнях.

Законодательные ограничения:

- международные документы;

- национальное и местное законодательство в области договоров, проведения тендеров, получения субсидий и др.;

- существующие контракты на предоставление транспортных услуг.

Экономические ограничения:

- экономическая ситуация на рынке данного вида перевозок;

- финансовые и бюджетные аспекты;

- способность властей нести финансовые риски.

Структура сектора:

- численность и величина перевозчиков;

- распределение прав собственности;

- технические возможности;

- эффективность.

Существующая транспортная система:

- инфраструктура (сети, дороги, остановочные пункты и т. д.);

- автомобильный парк;

- маршрутная сеть;

- уровень качества услуги;

- наличие системы сбора информации о рынке.

Градостроительные и географические ограничения.

 

Переход от целей политики к планированию услуги           

После оценки местных условий и уточнения целей транспортной политики необходимо перейти от стратегического (цели) к тактическому уровню планирования (способы их достижения).

В связи с этим важным является выбор между конструктивным планированием, когда услуга разрабатывается органом власти и предписывается перевозчику, и функциональным, когда перевозчик разрабатывает услугу сам.

Сделать выбор между этими двумя типами можно, ответив на ряд вопросов:

- насколько сильно расходятся интересы перевозчика, с одной стороны, с интересами населения и органа власти - с другой?

- чьи интересы должны быть гармонизированы и каким образом?

- чьи интересы противоречат друг другу?

Также необходимо определить:

- знания и компетенции перевозчиков, в том числе потенциальных;

- знания и компетенции органа власти и соответствующего транспортного отдела;

- готовность инвестировать в необходимые знания и навыки;

- сложность реализации контракта;

- необходимость проводить мониторинг работы перевозчика;

- размер доступных бюджетных средств.

 

Подготовка контракта

К главным этапам в процессе подготовки контракта можно отнести следующие:

1. Осознать и принять риски, связанные с процедурой контрактации;

2. Описать требования, предъявляемые к услуге:

- стандарты;

- права и обязанности;

- функции по принятию решений.

3. Определить систему контроля над исполнением контракта.

4. Распределить между сторонами риски, вытекающие из контракта.

 

Возможные риски

Любой риск, возникающий в процессе реализации договорных отношений, можно классифицировать как связанный либо с расходной, либо с доходной частью.

Во-первых, риски, связанные со стоимостью оказания услуги (операционные и инвестиционные). Если стоимость услуги будет отличаться от запланированной, кто возьмет на себя потери (или получит дополнительную прибыль)? Операционные риски можно разделить на внешние (не зависящие от перевозчика: рост цен на топливо, запчасти и т. д.) и внутренние (зависящие от перевозчика: затраты на содержание автопарка и др.). Инвестиционные риски: кто несет потери от изменения стоимости объектов инфраструктуры и транспортных средств по окончании контрактного периода?

Во-вторых, риски, связанные с доходной частью. Если объем денежных поступлений будет отличаться от запланированного, кто понесет потери (или получит дополнительную прибыль)? Риски возникают как в период реализации контракта, так и в предшествующий период.

До момента подписания контракта: использование в подсчетах некорректных данных, неправильное распределение рисков в контракте, выбор неправильного типа контракта или неправильных дополнительных стимулов.

Во время реализации контракта:

- внешние риски;

- внутренние риски, связанные с работой перевозчика; предоставление перевозчиком некорректной отчетности.

В европейской практике сложилось несколько типичных схем распределения рисков: перевозчик не несет никаких рисков (контракт на управление); перевозчик несет риски расходов. При контрактах с брутто-суммой перевозчик несет риски по статьям расходов, заказчик - риски, связанные с получением доходов; перевозчик несет все риски как по расходной, так и по доходной части.

Существует универсальное правило: чем больше рисков несет перевозчик, тем больше свободы он должен иметь в планировании услуги (рис. 2).

 

Рис. 2. Распределение рисков

 

Чем больше рисков несет перевозчик, тем более высокую премию он включает в стоимость контракта. Слишком высокий риск, возникший из-за     высокого уровня неопределенности, может привести к потере   платежеспособности перевозчика в случае наступления рискового случая. Чем выше риски, тем меньше субъектов будут участвовать в конкурсе.

 

Планирование услуги

Согласно принятому в ЕС законодательству (РОКОТ – регулирование обязательств коммунального обслуживания на транспорте), контракт на транспортное обслуживание должен содержать четкие требования (обязанности) перевозчика. Определение обязанностей перевозчика происходит на стадии планирования транспортной услуги, которое, в свою очередь, происходит исходя из информации, полученной на стадии формулировки целей политики и оценки местных условий.

Главная цель для контрактов в сфере общественного пассажирского транспорта - получить лучший набор услуг общественного пассажирского транспорта за имеющийся объем субсидий. Такая цель подразумевает, что тендерные (контрактные) обязательства должны быть сформулированы через зависимые от качества параметры, которые достижимы и измеримы. Введение зависимых от качества субсидий должно основываться на местных условиях и специальных особенностях рынка услуг общественного транспорта с учетом конкуренции и полного коммунального обслуживания. Это означает, что у субсидируемых по качественным критериям контрактов может быть разное содержание, зависящее от того, где именно в Европе реализуется контракт.

Доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита БИП - института правоведения Дмитрий Сокол и эксперт Центра социально-экономических исследований и образования в области социальных и гуманитарных наук CASE Беларусь Дмитрий Бабицкий определяют качество обслуживания в общественном пассажирском транспорте, используя упрощенный цикл качества (рис. 3). Он основан на петле качества нормы обслуживания Международной организации по стандартизации 9004.2: ожидаемое, целевое, поставляемое и ощущаемое качество.

 

Рис. 3. Петля качества (источник: Quattro, 1997)

 

Петля качества иллюстрирует две стороны с двумя отличными точками зрения: клиента и поставщика. Улучшение эффективности и качества обслуживания означает замкнутый цикл переходов:

- переход между ощущаемым и ожидаемым качеством. Этот переход происходит в сознании клиента; его измерение предоставляет информацию об удовлетворенности или неудовлетворенности клиента, а также о вероятности использования обслуживания снова.

- переход между ожидаемым и целевым качеством. Разрыв означает, что рынок должным образом не охватывает цель: целевые установки компаний не отвечают ключевым ожиданиям клиента. Данный разрыв может включать те услуги, которые не были определены, или указывать на проблемы, которые связаны с тем, что внимание уделяется незначительным ожиданиям клиента в ущерб его главным ожиданиям.

- переход между целевым и поставляемым качеством  находится полностью на стороне компании; его измерение позволяет контролировать эффективность компании. Переход является мерой глобальной эффективности компании в обеспечении целевых параметров обслуживания. Большой разрыв в данном переходе приводит нас в первом приближении к заключению о низкой эффективности компании, но могут быть и другие причины:

- нереалистичный уровень требований, которых невозможно достичь;

- недооценка социальных, экономических и даже политических

- ограничений компании; о форс-мажор (забастовки, конфликты и т. д.).

Переход между поставляемым и ощущаемым качеством. Большой разрыв - признак того, что интервьюируемый мало знает об обслуживании или что он недооценивает поставляемую услугу. Видение клиента во многом зависит от его осведомленности, от того, какой информацией об обслуживании он располагает, насколько в его представлении качество услуги зависит от опыта персонала. Компании пытаются формировать слой «осведомленных» клиентов и управлять информационными потоками, которые доступны из других источников (пресса, круг общения и т. д.).

Петля качества также может использоваться для классификации альтернативных типов контракта, основанных на распределении: инициатив рынка, коммерческих рисков.

При правильном распределении обязательств по планированию услуги между администрацией и перевозчиком у стороны, ответственной за планирование, должна возникнуть заинтересованность в изучении спроса на перевозки со стороны населения и в принятии данного фактора во внимание.

Изменения внешних факторов в период реализации контракта могут привести к необходимости видоизменить услугу по перевозке пассажиров. В связи с этим желательно, чтобы содержание контракта позволяло:

- при помощи оговоренных договорных процедур изменять условия контракта в случае наступления существенных изменений (например, при необходимости открыть новый маршрут);

- прекратить (или существенно видоизменить) контракт в случае наступления непредвиденных изменений, имеющих существенный коммерческий эффект;

- местной власти - видоизменять услугу (в случае конструктивного планирования), основываясь на заранее оговоренных фиксированных тарифах;

- перевозчику - видоизменять услугу при всех моделях контрактации, руководствуясь заранее оговоренными тарифами и ограничениями, при условии согласия со стороны заказчика;

- перевозчику - автономно видоизменять услугу в случае применения функционального планирования и контракта с нетто-суммой;

- разрешать споры при помощи арбитража.

 

 

Тендер пакетов маршрутов с конструктивным планированием

В Варшаве на тендер выставляются пакеты маршрутов с условием выплаты фиксированной суммы (контракт с брутто-суммой) сроком на десять лет. Заказчик определяет маршруты, тарифы и расписание движения до начала тендера. Остальные решения принимает сам перевозчик. Перевозчик не имеет права видоизменять услугу. С другой стороны, у заказчика остается право изменить объем предоставляемых перевозчиком услуг максимум на 10 %. Для более существенных изменений необходимо согласие перевозчика.

Контроль исполнения условий контракта основывается на том, что передача заказчиком перевозчику субсидии, эксклюзивных прав или другой помощи должна быть компенсирована соответствующими обязательствами перевозчика перед заказчиком.

В связи с этим важную роль играют механизмы мотивации, заложенные в контракте. Такие механизмы позволяют совместить желание перевозчика максимизировать собственную прибыль и политические цели заказчика. Правильный механизм мотивации приведет к повышению качества услуги и сократит необходимость в жестком контроле над деятельностью перевозчика.

Финансовые инструменты мотивации (премии или санкции) следует вводить только в том случае, если перевозчик в состоянии существенно повлиять на вид и качество предоставляемой им услуги. Кроме того, опытные перевозчики всегда будут искать баланс между издержками, которые несет улучшение качества, и возможным штрафом, если такое улучшение не будет выполнено. Это особенно актуально в конце контрактного периода: перевозчик не успевает получить выгоду от изменений, оплаченных им же. Поэтому уровень финансовых премий или санкций должен быть довольно высоким, чтобы они имели мотивационную функцию.

Существует ряд инструментов мотивации. Очень часто задачей местных властей является увеличение степени использования общественного транспорта (т. е. рост количества пассажиров). Однако во многих случаях доход, получаемый перевозчиком от дополнительного пассажира, меньше предельных издержек, необходимых для его перевозки. В таких случаях – и это вполне логично – перевозчики будут воздерживаться от увеличения объема предоставляемых услуг. Именно поэтому необходимо использовать дополнительные способы мотивации перевозчиков:

1. Дополнительная мотивация, связанная с покрытием рисков издержек и доходов.

Сверхмотивация может выражаться в выделении денежной субсидии на условный рубль полученного дохода (например, заказчик доплачивает 1 рубль к каждому полученному перевозчиком рублю). Также субсидия может быть привязана к натуральному объему, например выплачивается определенная сумма денег за каждый километр пробега автобуса по маршруту.

Ориентированные на результат бонусы: определенная сумма выплачивается перевозчику по достижении желаемого результата, например при увеличении пассажиропотока на х % в год.

2. Другие инструменты мотивации. Бонусы и санкции с привязкой к операционным показателям (пунктуальность, чистота и т. д.), уровню
удовлетворения потребностей пассажиров и др.

 

 

Финансовый механизм мотивации при контракте с брутто-суммой

В Лондоне перевозчики работают по контрактам «мотивация по качеству». Перевозчиков наказывают за плохую работу (опоздания) и вознаграждают за следование в соответствии с графиком. В крайних случаях «Транспорт для Лондона» имеет право расторгнуть контракт с особо нерадивым перевозчиком. Уровень удовлетворения потребностей пассажиров измеряется, но не используется при вычислении премий и санкций. Например, при количестве отправлений менее пяти в час установлен стандарт: 80 % отправлений должны происходить точно во время. Если точных отправлений 82 %, перевозчик получает дополнительно 1,5 % к сумме, оговоренной в контракте. При 84 % доплата составит 3 % и т. д., однако не более 15 % от суммы контракта. При количестве точных отправлений 78 % на перевозчика налагается штраф в размере 1 % от суммы контракта, при 76 - 2 % и т. д., но не более 10 % от общей суммы.

 

Дополнительные доплаты за количество перевезенных пассажиров

В немецком Виттенберге перевозчик получает:

- 0,90 евро за каждого перевезенного пассажира на пригородных маршрутах;

- 0,40 евро за каждого перевезенного пассажира на городских маршрутах;

- дополнительно 0,40 евро за каждого пассажира, перевезенного после 18.00 по будним дням;

- дополнительно 0,40 евро за каждого пассажира, перевезенного в выходные дни.

Два следующих элемента контроля предотвращают сверхкомпенсацию издержек перевозчика со стороны заказчика:

- тарифы могут быть подняты только с согласия заказчика, который, в свою очередь, может требовать их снижения, если считает, что уровень рентабельности неоправданно высок;

- выплаты перевозчику могут быть сокращены на 20 %, если заказчик считает, что имеет место сверхкомпенсация.

На пассажирском автотранспорте внедрены современные механизмы оплаты за проезд

 

Права пассажиров рассматриваются здесь как непрямые стимулы повышения качества транспортных услуг. Установление дополнительных прав пассажиров в качестве условия контракта позволяет власти сократить издержки на мониторинг, перекладывая их непосредственно на самих пассажиров. Таким образом, пассажир получает право самостоятельно контролировать работу транспорта. Несколько примеров подобной практики:

- возмещение перевозчиком затрат пассажира на такси, если автобус опоздал более чем на оговоренное в контракте время (в Гааге (Нидерланды), например, допустимое время опоздания составляет 20 минут);

- возмещение перевозчиком затрат пассажиру на химчистку одежды, в случае если причиной порчи были грязные сиденья в транспортном средстве.

Существуют и дополнительные методы регулирования свободного рынка. Например, могут выдаваться субсидии с целью стимулировать предоставление дополнительного объема услуг. Они могут принимать форму денежных компенсаций за перевезенных пассажиров из определенных целевых групп (пенсионеры, студенты и др.). Правда, ограничение свободы субъектов хозяйствования (искусственное повышение их издержек) приведет к сокращению объема услуг, предоставляемых исходя из цели получения прибыли. Считается, однако, что если ограничения распространяются в равной степени на всех игроков, они не приводят к искажению механизма конкуренции.

Необходимость мониторинга деятельности перевозчика заказчиком возникает из условий контракта, в котором, как правило, прописываются количественные показатели деятельности. Контроль является дополнительным инструментом мотивации перевозчика. Возможность сбора данных и возможные показатели должны быть указаны в контракте. Показатели должны поддаваться объективному измерению для обеих контрактных сторон. Целевые показатели должны быть ясными и измеряемыми. Показатели должны быть такими, чтобы их можно было измерить в независимом режиме.

При распределении рисков в контракте необходимо определить:

- возможность несения рисков оператором, желание оператора нести риски;

- возможность несения рисков перевозчиком: малые и средние предприятия редко могут нести высокие риски, транснациональные компании способны нести высокие риски (но не неограниченные), государственные компании также способны нести высокие риски, но если они принадлежат заказчику перевозок, то эффект от распределения рисков очевидным образом снижается.

Схема распределения рисков должна быть абсолютно четко прописана в контракте, так, чтобы все стороны могли принять сознательное решение, подписывать ли контракт.

Необходимо всячески избегать ситуаций, когда перевозчик вынужден нести неподдающийся оценке риск. Это может касаться:

- производственных рисков - рост цен на энергоносители, повышение оплаты труда и др.;

- риска стихийных бедствий;

- риска доходов - ввод в эксплуатацию альтернативных транспортных путей (видов транспорта), резкое падение платежеспособного спроса и др.

Для прогнозирования рисков решающее значение имеет информация. Оператор может представить перевозчику следующую информацию:

пассажиропоток и объем денежных поступлений;

данные о конкурентах и/или услугах-субститутах;

параметры инфраструктуры (например, средняя скорость движения).

 

 

Тендер сетевых контрактов с дополнительными стимулами

Власти шведского города Халмстад через тендер передали управление маршрутной сетью предприятию Swebus на восемь лет. Перевозчик несет все операционные риски - стоимости персонала, энергии и обслуживания. Перевозчик также несет инвестиционные риски, кроме риска вложений в остановочные пункты. Контракт представляет собой договор с брутто-суммой, стимулами дополнительных доходов и разделенными производственными рисками. Для уменьшения производственных рисков, которые несет перевозчик, часть из них была возложена на заказчика. Субсидия, получаемая перевозчиком, ежегодно корректируется в соответствии с индексом цен на промышленные товары, ГСМ и индексом роста средней заработной платы.

Существующая в странах Европы нормативная база позволила добиться того, что подвижной состав, обеспечивающий перевозки пассажиров на улицах городов, соответствует самым современным требованиям

 

Перевозчик не должен нести риски, касающиеся тех явлений, на которые он не может оказать никакого воздействия. Часто риски   перевозчиков связаны с результатами деятельности органов власти. Решения, связанные с управлением движения, парковочной политикой, градостроительством, развитием конкурирующих транспортных услуг, могут иметь значительное влияние на прибыльность перевозок. Поэтому в контракте должна быть заложена процедура ренегоциации.

Связь между распределением рисков и распределением компетенций

Задачи и обязанности перевозчика возникают из целей транспортной политики местной власти. Однако корректно составленный контракт предполагает пропорциональное распределение рисков между сторонами в соответствии с возложенными на них обязанностями. Например, контракт на управление (отсутствие рисков у перевозчика) требует весьма ограниченной свободы перевозчика; контракт с брутто-суммой (перевозчик несет производственные риски) предполагает наличие средней степени свободы у перевозчика; контракт с нетто-суммой (перевозчик несет и производственные риски, и риск доходов) требует большой степени свободы для перевозчика, включая возможность самостоятельно видоизменять предоставляемую услугу.

Для выбора сферы действия контракта, соответствующей местным условиям, Д. Сокол и Д. Бабицкий предлагают следующие рекомендации.

Сетевой контракт:

- предоставляет перевозчику возможность оптимизировать маршрутную сеть и может привести к увеличению эффективности;

- позволяет иметь интегрированную систему транспортного обслуживания одним перевозчиком;

- позволяет заключать контракты с нетто-суммой;

- более сложен в исполнении и контроле;

- предполагает более долгие сроки действия;

- создает непреодолимые барьеры для выхода на рынок малых и средних предприятий.

Контракт на маршрут:

- ограничивает возможности оптимизации со стороны перевозчика;

- делает невозможным заключение контрактов с нетто-суммой, если существует зависимость от других перевозчиков;

- вынуждает власть (оператора) проводить интеграцию транспортного обслуживания самостоятельно;

- делает возможным доступ на рынок небольших компаний.

Неполный сетевой контракт является компромиссным решением между двумя типами контрактов.

 

Срок действия контракта

Контракты на предоставление услуг пассажирского транспорта могут заключаться на срок от 1 года до 30 и более лет. В основном срок действия контракта находится в зависимости от срока амортизации основных средств перевозчика - инфраструктуры и/или транспортных средств. Существуют, однако, и другие факторы, например уровень свободы перевозчика. Если перевозчик получает сетевой контракт, то для оптимизации сети, привлечения пассажиров и повышения эффективности требуется довольно много времени, которое может предоставить только долговременный контракт.

В Европе большинство контрактов имеют срок действия от четырех до десяти лет. Такие контракты либо вовсе не требуют вложений со стороны перевозчика, либо предполагают, что он закупает только ТС с коротким сроком амортизации (автобусы). Контракты, которые требуют масштабных вложений в инфраструктуру (трамвай, метро, поезд), действуют как минимум 15 лет, а зачастую и значительно дольше.

Например, в Кракове (Польша) муниципальный перевозчик получил контракт на восемь лет на автобусные перевозки и на 14 лет - на перевозки трамваем. В Порто (Португалия) контракт концессионного типа на строительство и обслуживание метрополитена был отдан компании Metro do Porto на 50 лет с возможностью его продления еще на 20 лет.

При определении срока действия контракта Д. Сокол и Д. Бабицкий рекомендуют учесть:

- кратковременные контракты позволяют сохранять гибкость системы;

- кратковременные контракты обязательны в случае неясности относительно будущего спроса на услуги транспорта;

- при наличии потребности во вложениях в инфраструктуру лучше прибегнуть к долговременному контракту;

- следует избегать слишком долгих сроков действия контракта, так как это может быть препятствием для развития конкуренции на рынке.

 

Процедура заключения контракта

Процедура заключения контракта включает три основных этапа:

- подготовка тендерной документации;

- распространение приглашений на тендер;

- выбор перевозчика и подписание контракта.

В странах Евросоюза нет единых требований к процедуре заключения контракта. Это вызвано тем, что в каждой из стран действует собственное национальное законодательство, предписывающее определенные процедуры. Тем не менее некоторые рамочные наднациональные документы предъявляют определенные требования к процедурам контрактации. Фактически любой заключаемый в сфере общественного транспорта контракт подпадает либо под действие РОКОТ, либо под действие директив о поставках для государственных нужд. В случае контрактов концессионного типа процедура заключения контракта регулируется РОКОТ, в случае всех остальных контрактов - директивами.

Положения РОКОТ предоставляют местным властям несколько опций:

- проводить конкурс (тендер) на предоставление транспортных услуг;

- заключать контракт с собственным перевозчиком без проведения тендера;

- контракты на сумму, не превышающую определенный минимум, могут быть заключены без проведения тендера в качестве меры поддержки малых и средних предприятий;

- в экстренных случаях (риск внезапного прекращения работы перевозчиков) может быть заключен контракт без проведения конкурса, но максимальный срок его действия - два года;

- контракты, относящиеся к услугам железной дороги, могут заключаться без проведения конкурса, однако сроком не более чем на десять лет.

Экологической чистоте пассажирского автотранспорта в европейских странах уделяется первостепенное значение

 

Для так называемой прямой контрактации (без проведения конкурса) необходимо выполнение двух базовых условий:

1. Внутренний перевозчик должен находиться под абсолютным административным контролем заказчика (органа власти или уполномоченного учреждения). Тип контроля должен быть схож с тем, который орган власти реализует по отношению к своим собственным структурным единицам. При этом права собственности на транспортное предприятие не обязательно должны на 100 % принадлежать органу власти.

2. Деятельность внутреннего перевозчика должна распространяться исключительно на территорию, подведомственную соответствующему органу власти. Перевозчик не должен осуществлять перевозки вне данной территории.

При проведении конкурса на предоставление транспортных услуг в рамках действия РОКОТ вступают в силу базовые правила проведения конкурса: доступность для всех перевозчиков, справедливость, прозрачность и отсутствие дискриминации.

Д. Сокол и Д. Бабицкий приводят ряд рекомендаций по проведению конкурса.

Сбор информации о перевозчиках

Если речь идет о сложных или высокорисковых контрактах, рекомендуется исследовать рынок транспортных услуг с точки зрения предложения, т. е. определить, насколько существующие транспортные компании способны исполнить предлагаемый контракт. Как правило, стоит провести консультации со многими перевозчиками, даже если некоторые из них не соответствуют выдвигаемым в контракте критериям. В результате перевозчики могут сформировать консорциум, чтобы удовлетворить определенные требования.

В случае прямой контрактации обзор рынка позволит определить, нет ли других подходящих перевозчиков, а также сформулировать справедливые условия контракта для внутреннего перевозчика, опираясь на практику хозяйствования в отрасли.

Законодательство некоторых стран запрещает проведение конкурсов с целью получения информации о рынке. Поэтому процедура сбора информации не должна принимать вид конкурса.

Обеспечение конкуренции

В случае выбора конкурсной процедуры контрактации местная власть должна заботиться о развитии конкуренции на рынке транспортных услуг в долгосрочном периоде. Для этого нужно быть очень осторожным с делегированием полномочий по планированию услуги транспортным предприятиям, что часто имеет место при контрактах с нетто-суммой. Перевозчик получает возможность самостоятельно планировать услугу и, соответственно, аккумулирует у себя специалистов, компетенции и знания. В свою очередь, местная власть теряет данные компетенции, что впоследствии может создать зависимость от перевозчика и барьеры для выхода на рынок новых игроков. Использование контрактов с брутто-суммой может быть одним из решений данной проблемы.

Если власти желают снизить барьер для выхода на рынок новых игроков, особенно мылах и средних предприятий:

- использовать контракты с брутто-суммой вместе с конструктивной контрактацией;

- контрактировать отдельные маршруты или пакеты маршрутов;

- не контрактировать все маршруты одновременно, так как рынок не сможет «переварить» все сразу;

- начинать с контрактации небольших, пилотных пакетов маршрутов;

- упрощать процедуры контрактации;

- сокращать уровень риска для перевозчика;

- сохранять в муниципальной собственности стратегические активы, контроль над которыми является ключевым для доступа на рынок.

Предельная точность в определении предмета контракта

Возвращаясь к основным отличиям функционального и конструктивного подхода к контрактации, необходимо напомнить, что чрезвычайно важно точно определить, что требуется от перевозчика по условиям контракта. Для этого необходимо избегать требований, выполнение которых невозможно количественно измерить. Также не будет лишним представить заинтересованным перевозчикам рабочую версию контракта так, чтобы он мог точно определить свои потенциальные обязательства. Тем не менее важно, чтобы спецификация условий контракта носила не технический, а целевой характер. Если в контракте прописаны точные технические требования к услуге, перевозчики могут конкурировать только по цене, но не по качеству.

Определенность рамок конкурсной процедуры

Заказчик перевозок должен за год до начала процедуры контрактации официально заявить о принятой им схеме контрактации. В случае конкурсной процедуры потенциальные участники тендера должны получить информацию, какую роль в предстоящем тендере будут играть переговоры. Также необходимо согласовывать конкурсные процедуры по времени, чтобы избежать перегруженности как контрактирующего органа, так и специалистов, готовящих предложения на конкурс со стороны перевозчиков.

Стандартизация и ограничение транзакционных издержек

Чем сложнее и дороже подготовить конкурсное предложение, тем меньше будет участников конкурса. Поэтому не следует чрезмерно усложнять условия конкурса. Также по возможности следует использовать положения и критерии проведения конкурсных процедур, принятые в национальном законодательстве. В этом случае потенциальным участником конкурса будет проще составить предложение.

Равные для всех условия, прозрачность и отсутствие дискриминации

Объявление о проведении конкурса должно быть распространено как можно более широко, причем и за границами региона. Процедура проведения конкурса должна быть описана и понятна всем участникам процесса от начала и до конца. Все участники конкурса должны иметь равный доступ к информации о рынке и не должны быть никоим образом связаны с заказчиком.

Мониторинг и оценка

Для повышения качества услуг необходимо создать площадку для обмена мнениями их пользователей и перевозчиков. Кроме того, так как спрос на транспортные услуги сложно прогнозировать, в контракте должен быть заложен механизм их изменения в случае наступления непредвиденных обстоятельств.

Для проведения эффективного мониторинга необходимо на начальном этапе установить соответствующие процедуры и проинформировать о них участников конкурса. В случае если контракт предполагает возможность его продления без проведения повторного конкурса, критерии также должны быть четко определены.

Подготовка сторон процесса контрактации

Во многих случаях переход на контрактные отношения является новой ситуацией как для заказчика, так и для перевозчика. Поэтому обе стороны должны соответствующим образом подготовиться к участию в таких отношениях и овладеть определенными знаниями и навыками. Наиболее сложные случаи возникают, когда необходимо сначала провести реструктуризацию бывшего перевозчика-монополиста или же перевести внутреннего перевозчика на работу по контракту.

 

Свободный рынок против регулирования

С юридической точки зрения режимы обслуживания в сфере ОПТ могут быть разделены на две категории: инициатива власти и инициатива рынка. Соответственно, главное различие между организационными формами в том, кому принадлежит право инициировать оказание пассажирских транспортных услуг: государственным и коммунальным компаниям (включая возможность делегирования данной функции) или независимым перевозчикам.

Различие между инициативой власти и инициативой рынка является специфическим явлением, отличающимся национальными особенностями. РОКОТ как будущий общеевропейский режим учитывает обе организационные формы.

Французское законодательство в сфере общественного транспорта (кроме Парижа) возлагает ответственность за организацию пассажирских транспортных услуг на местные и региональные власти. Эти власти, согласно закону, наделены правом оказания транспортных услуг непосредственно или могут делегировать это право другим перевозчикам. В случае делегирования французский закон требует, чтобы власти использовали определенную конкурентную процедуру для выбора перевозчика. Этот юридический режим не предполагает возможности существования незаконтрактованных перевозчиков, свободных от условий и стандартов, определяемых транспортной политикой.

Классический пример режима инициативы рынка в локальном общественном транспорте в Европе представляет Великобритания (кроме Лондона). Перевозчики имеют право оказывать услуги по собственной инициативе, по своим маршрутам и расписаниям, взимая плату за проезд согласно собственным коммерческим обоснованиям. Нет никаких исключительных прав, что означает прямую конкуренцию между автобусными перевозчиками на улицах.

В Германии ОПТ также основан на принципе инициативы рынка. Главное отличие от британского режима это то, что пассажирские транспортные услуги в Германии подлежат лицензированию, что дает оператору исключительные права на оказание транспортных услуг на определенный период согласно разрешению. Разрешения предоставляет транспортная администрация в соответствии с региональным транспортным планированием. Исключительное лицензионное право транспортного обслуживания по истечении срока возобновляется, если нет конкурирующих заявлений от других перевозчиков. В обратном случае проводится тендер.

Тот факт, что различие между инициативой власти и инициативой рынка обладает национальными особенностями, не означает его малую значимость. Баланс прав и обязанностей между властью и перевозчиками весьма различается в разных странах в зависимости от режимов, применяемых на национальном уровне. Процессы реализуются по-разному в соответствии с двумя возможными режимами, и важно знать, какой именно из них применяется.

В инициированных властью режимах у транспортной администрации есть юридическая монополия инициативы. Это означает, что автономный вход на рынок в принципе невозможен юридически и что любой вход - результат сознательного действия властей для реализации обслуживания или спроса на услуги.

В инициированных рынком режимах поставка транспортных услуг основана на принципе автономного входа на рынок, исходя из принципов свободного рынка с регулирующими процедурами на входе. Данный режим отличается от чистого свободного рынка, с одной стороны, и от другой крайности - зарегулированного режима - с другой. Режим инициативы рынка охватывает большое разнообразие систем с легкими формами регулирования.

Применение режима инициативы рынка не означает, что транспортная администрация не играет никакой роли. В таком режиме власти могут, например, применить условие оказания дополнительных услуг, которые не оказываются на рынке, но желательны с точки зрения реализации целей транспортной политики. Это не меняет сути данного режима, а лишь означает, что власти ведут себя как дополнительный поставщик услуг в условиях инициативы рынка.

Региональные транспортные власти в Великобритании (кроме Лондона) используют дополнительные пассажирские транспортные услуги там, где такие услуги не оказываются.

Они основываются на целях транспортной политики, например обеспечение стандартов доступности для различных городских территорий или стандартов мобильности для разных групп населения. Как правило, такие услуги обусловлены недостатками рыночного обслуживания в вечернее время и в выходные дни.

Региональные власти организуют тендер для выбора перевозчика по оказанию всего пакета услуг (коммерческие + социальные).

Дополнительные услуги, заказанные властями, не обладают никакими исключительными правами.