Грузовые перевозки "Теневой бизнес: кто и как перевозит грузы в Московском регионе"


 

 

Алиса СЕРГЕЕВА

Фото Андрея МАХОТИНА

 

Когда человек заболевает, этот процесс нередко сопровождается повышением температуры. Тогда лечащий врач пациента либо старается ее как можно быстрее сбить, либо пытается найти причину заболевания и поставить правильный диагноз. Российский рынок грузовых автоперевозок уже не первый год поражен вирусом, называемым теневым бизнесом. Попробуем выяснить, как с этой проблемой борются российские власти.

 

Автомобильный транспорт обеспечивает потребности в перевозках населения и грузов для всех отраслей экономики. На долю грузовиков и автобусов приходится 60 % перевозок пассажиров и 55 % от общего объема транспортировки грузов.

Российская столица давно и прочно закрепилась в списке главных транспортных узлов огромной страны. И грузовой автотранспорт играет важную роль в экономике всей России, включая Москву. Грузовым транспортом Белокаменной ежегодно перевозится более 600 млн т грузов. Он обслуживает весь комплекс городского хозяйства, строительный сектор, социальную сферу, торговые и промышленные предприятия. Вместе с тем грузовики и автобусы являются сферой повышенной опасности, поэтому неудивительно, что грузовой автотранспорт находится в центре внимания власти и общества. О том, кто и как сегодня перевозит грузы в России, а также о том, как проходит реализация городской транспортной программы в сфере грузовых автоперевозок, говорили на конференции, посвященной стратегии развития грузового автомобильного транспорта Москвы, которая прошла в рамках профессионального конкурса «Московские мастера».

 

Семь нянек

Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются московские автотранспортники, не чужды перевозчикам других российских городов. В Москве работают практически все субъекты РФ, ведь именно здесь сосредоточена четверть бюджета всей страны. В этом году московское правительство проводит программу, посвященную стратегии развития грузового автотранспорта. Между тем с точки зрения обеспеченности нормативно-правовой базой автотранспорт до сих пор выглядит обделенным и плохо регулируемым. И это несмотря на то, что он находится в сфере интересов многих ведомств – Министерства транспорта, Министерства внутренних дел, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства образования и науки и т. д. Ни один вид транспорта не привлекает к себе такого количества заинтересованных сторон. Тем не менее проблемы, существующие в сфере грузовых автоперевозок, не решаются. Речь идет о слабой эффективности использования грузовиков (в среднем по России коэффициент применения грузоподъемного транспорта находится на уровне 50 %, выпуска – чуть более 40 %); низком уровне безопасности движения; отсутствии применения современных технологий на транспорте. Все это связано с неэффективной политикой, проводимой в этом секторе экономики.

С одной стороны, российское государство предъявляет высокие требования к уровню безопасности на дорогах, с другой – Министерство экономического развития РФ и другие заинтересованные ведомства все чаще говорят о необходимости снятия барьеров на пути развития рынка. И эти два течения на данный момент кажутся несовместимыми. К тому же существуют такие факторы, как нерегулируемый рост численности автопарка (при том, что пропускная способность дорог не только не растет, но и сокращается) снижение производительности подвижного состава, отсутствие контроля за наличием у водителя путевого листа и иных сопроводительных документов, которые дают возможность заниматься предпринимательской деятельностью теневым перевозчикам. Именно эту проблему считают самой острой многие транспортники России. Заместитель министра транспорта РФ Николай Лямов заявил, что у легальных автоперевозчиков так называемые теневики отбирают внушительный объем работы.

 

Неравные права

Несмотря на то, что Федеральный закон № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» действует уже больше года, он не достиг цели, поставленной его разработчиками. Этот документ должен был изменить положение дел на рынке автотранспортных услуг. В частности, со вступлением этого закона в силу любой индивидуальный предприниматель, который планирует заниматься грузовыми автоперевозками, должен сначала уведомить об этом службу надзора.

По словам начальника Управления государственного автомобильного и дорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) Сергея Гусарова, в рамках проведения транспортного контроля возможности ведомства ограничены. Надзорная служба имеет право контролировать только международных автоперевозчиков. Получая уведомление о выходе предприятия на автотранспортный рынок, Ространснадзор регистрирует заявку, вносит ее в реестр, после чего только один раз в три года перевозчик может быть подвергнут проверке на исполнение российского законодательства.

На данный момент согласно букве закона поступили десятки предприятий по всей России. Однако это лишь незначительная часть российских перевозчиков. И до сих пор наказание за нарушение этого закона не было предусмотрено. Сейчас в Госдуме РФ на втором чтении находится документ с изменениями в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ). Он предполагает наложение штрафных санкций за такое неуведомление в размере 40 тыс. рублей.

По словам Н. Лямова, недавно надзорные службы совместно с представителями МВД провели проверки деятельности грузовых перевозчиков на строительных объектах в Сочи. Выяснилось, что из числа осмотренных перевозчиков 85 % оказались даже не индивидуальными предпринимателями, а частными лицами. Затем аналогичные рейды были проведены в Ставропольском крае. Там грузовые машины на улицах останавливали сотрудники ГИБДД и совместно с контролирующими службами осматривали водителей, собственников автотранспортных средств и грузы. Нарушителей оказалось немногим меньше сочинских – 65 % от числа проверенных.

Аналогичной с заместителем министра транспорта точки зрения придерживаются и в Комитете по транспорту Госдумы РФ. Несмотря на динамику роста рынка автоперевозок, объем сборов налогов с автоперевозчиков остается на прежнем уровне. Из-за нелегальных перевозчиков российский бюджет ежегодно недополучает около 1 трлн 270 млн рублей. А по словам генерального директора ГУП «Мосавтотранс» Мираби Чочуа, сегодня 80 % операторов рынка работают по теневой схеме, которая дает им возможность демпинговать. Добросовестные же перевозчики позволить себе необоснованное снижение ставок фрахта не могут, поскольку им попросту не с чего будет платить налоги. А отмена лицензирования (сначала только для транспортных средств до 3,5 т, а потом и для всех остальных) позволила любому субъекту рынка (будь то предприятие или индивидуальный предприниматель) работать на рынке транспортных услуг. По мнению М. Чочуа, многочисленные споры, которые сегодня ведутся относительно отмены налогов и повышения акцизов на топливо, нужно прекратить.

– Мы, естественно, выступаем за хорошие дороги, но я считаю, что в существующей налоговой системе ничего менять не нужно. Достаточно собрать налоги с нелегальных автоперевозчиков, и этого с лихвой хватит на покрытие бюджета по строительству дорог, – сказал он.

По поводу нелегальных перевозчиков высказался и С. Гусаров:

– Российские перевозчики поставлены в неравные условия. Мы можем условно разделить их на три категории: крупные автотранспортные предприятия, индивидуальные предприниматели и физические лица. Все они сегодня работают на рынке. Первые по крайней мере делают попытку соблюсти законодательство в области автотранспорта. Индивидуальные предприниматели (а это 50 % перевозчиков) не соответствуют даже минимальному набору требований. Что же тогда говорить о частниках?  В результате на территории Москвы повсеместно встречаются стоянки грузового автотранспорта. Грузовики «ночуют» во дворах, на обочинах, на проезжей части и т. д. К сожалению, в связи с отменой лицензирования полномочия нашей службы сильно ограничены, допуск на рынок получили субъекты, не имеющие возможности исполнять требования транспортного законодательства, – отметил он.

– Грузовики зачастую находятся в неположенных для этого местах потому, что им попросту негде стоять. Ведь раньше развитию транспортной инфраструктуры уделяли большее внимание. По нашим расчетам, для того чтобы полностью разместить грузовой парк в 300 тыс. машин, необходимо около 2 тыс. га для инфраструктуры и стоянки. Сегодня же в Москве под транспортную инфраструктуру используется только 300 га, – говорит М. Чочуа.

 

На помощь приходит наука

Дабы изменить сложившуюся ситуацию, Министерство транспорта и другие ведомства, заинтересованные в нормальном функционировании автотранспорта, решили начать с формирования нормативно-правовой базы и разработки новых документов. Так, по словам заместителя министра транспорта, первое согласование прошел законопроект «Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Среди разработчиков этого документа - Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта, Московский автомобильно-дорожный институт, а также юридические организации.

Несмотря на то, что в России действуют четыре кодекса, 12 федеральных законов, которые так или иначе затрагивают вопросы автомобильного транспорта, остаются неурегулированными проблемы взаимодействия государства и транспортного бизнеса. Мы пытались решить их в этом законопроекте, – говорит генеральный директор ОАО «НИИАТ» Вадим Донченко. – Мы проанализировали зарубежный опыт, взяв за основу Европейский союз. В результате сделали такой вывод: нужно понимать, что около 70 % перевозок в России осуществляется собственным транспортом. Это частники, которые по сути не являются участниками рынка, но они - часть перевозочного процесса. Они возят грузы, с их участием случаются ДТП, а значит к ним тоже нужно предъявлять определенные требования. Поэтому основная идея закона заключается в том, чтобы распространить эти требования на всех тех, кто осуществляет автоперевозки.

К механизмам предъявления этих требований относятся стандарты автотранспортной деятельности и качества услуг. С одной стороны, их устанавливает государство. Однако на федеральном уровне оно не может задать единые требования по всей стране, но способно установить минимальный приемлемый уровень. А органы власти субъектов федерации должны их корректировать. С другой стороны – не стоит забывать о саморегулируемых организациях, которые вправе задавать свои стандарты и осуществлять контроль своих членов так, как они посчитают нужным.

В законе также сформулированы виды деятельности, которые должны быть подвергнуты регулированию. К ним относятся не только перевозочные процессы, но и транспортно-экпедиционная, сервисная и экспертная деятельность. У каждой из них будут свои механизмы доступа к автотранспортной деятельности. Среди основных требований выдвигаются финансовая устойчивость, профессиональная компетентность и положительная репутация. Впрочем, для международных перевозчиков это ничего не меняет, поскольку к ним такие требования предъявлялись и раньше.

Помимо всего прочего, предполагается сделать обязательным членство в саморегулируемых организациях (СРО), но это будет относиться не ко всем видам деятельности. Кроме того, необходимо наличие обязательств по страхованию ответственности перед третьими лицами. Для разных видов деятельности сформированы разные наборы требований, в которых они могут определяться. Предполагается создание реестров субъектов автотранспортной деятельности, разрешений и лицензий, СРО, а также недобросовестных субъектов автотранспортной деятельности и условий работы на рынке, доступа к этой деятельности.

Свою компетентность участники автотранспортного рынка должны доказывать в первую очередь подтверждением уровня компетентности своих водителей. Они будут получать соответствующие сертификаты, порядок выдачи которых также предусмотрен в этом документе. Сформулированы и требования к квалификации специалистов предприятий, которые обеспечивают эксплуатацию и осуществляют мероприятия по безопасности дорожного движения.

В законопроекте есть большой раздел, посвященный тарифной политике. Комитет по транспорту Госдумы рассмотрел этот проект. Его замечания уже учтены разработчиками документа. Он обсуждался на секции научно-технического совета Минтранса, на организационном совете по законотворческой деятельности Минтранса, а также в рамках Всероссийской конференции автоперевозчиков, которая проводилась 26 марта текущего года в Белгороде дирекцией Международного автотранспортного форума (МАФ-2010). На ней присутствовали руководители некоммерческих объединений автоперевозчиков Российской Федерации, а также все руководители автобусных парков, крупных транспортных компаний, департамента транспорта и связи Белгородской области, руководство транспортной инспекции, представители ГИБДД Белгородской области. Напомним, что VI Международный автотранспортный форум состоится совсем скоро – с 25 по 28 октября текущего года в МВЦ «Крокус Экспо».

Помимо законопроекта «Об автомобильном транспорте и автотранспортной деятельности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» создаются и другие нормативные документы. На основании федерального закона – Устав автомобильного городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации в Министерстве транспорта РФ подготовлен проект постановления Правительства РФ «О правилах перевозки грузов автомобильным транспортом». Этим документом предусмотрено увеличение предельно допустимых масс некоторых транспортных средств. В частности, предельно допустимая масса седельного автопоезда с пятью и более осями увеличена с 38 до 40 т.

 

Приложение № 1 к Правилам перевозки грузов автомобильным транспортом. Предельно допустимые массы транспортных средств

 

Виды транспортных средств

Значение, т

АВТОМОБИЛИ

Двухосные

18

Трехосные

25

Четырехосные

32

СЕДЕЛЬНЫЕ АВТОПОЕЗДА

Трехосные

28

Четырехосные

36

пятиосные и более

40

 ПРИЦЕПНЫЕ АВТОПОЕЗДА 

двухосный автомобиль

с двухосным прицепом

 

36

двухосный автомобиль

с трехосным прицепом

 

42

трехосный автомобиль

с двухосным прицепом

 

42

трехосный автомобиль

с трехосным прицепом

 

44

трехосный автомобиль

с четырехосным прицепом

 

44

 

Кроме того, идет процесс подготовки законодательных актов, принятие которых позволит российским перевозчикам, работающим в пределах страны, перевозить опасные грузы в соответствии с Европейским соглашением о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ). Таким образом, международные перевозчики и перевозчики, осуществляющие транспортировку по территории страны, будут работать по единой нормативно-правовой базе. Кроме того, предусмотрен и единый транспортный документ, действующий при осуществлении контейнерных перевозок.

Вдобавок к действующему Федеральному закону № 257-ФЗ от 8 ноября 2007 г. «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» подготовлены и подписаны приказы министра транспорта, касающиеся утверждения порядка установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов, по автомобильным дорогам, а также об утверждении порядка выдачи спецразрешений на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку грузов. В настоящее время документы находятся на регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Долгий путь согласований и доработок прошли законопроекты о межсубъектных и внутримуниципальных перевозках. Первый документ отправлен на заключение в Министерство юстиции РФ, второй Министерство транспорта решило забрать на доработку, поскольку до Госдумы он дошел практически в неузнаваемом виде.

Для активного взаимодействия с разными городами при создании нормативно-правовой базы при Минтрансе создан координационный совет работников автотранспорта, в который входят представители около 40 регионов, включая Москву и Московскую область. Кроме того, на коллегии Минтранса было принято решение о создании агентства, которое координировало бы работу автотранспорта по всей России. Сегодня эта идея обсуждается в правительстве.

Тем не менее пока главным нормативным документом в сфере автотранспорта остается Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. По мнению В. Донченко, он не предназначен для регулирования доступа перевозчиков на рынок. А М. Чочуа считает, что устав так долго проходил процесс многочисленных согласований и метаморфоз, что своей цели достигнуть не смог:

– Сегодня устав – это декларация, и им никто не пользуется, – говорит он.

 Поэтому в стране разрабатываются и другие законопроекты по автотранспорту. В частности, такую работу проводит Комитет по транспорту Госдумы РФ.

Изучив международный законодательный опыт по отдельным видам транспорта, представители Комитета предложили не только выделить в отдельные законодательные акты автотранспорт, но и разделить документы, посвященные грузовому и пассажирскому автотранспорту, поскольку в одном документе затронуть все вопросы автотранспорта невозможно. Да и требования к перевозчикам, водителям, техническому состоянию грузового автотранспорта должны быть значительно выше, чем к любому другому автотранспорту.

Комитет по транспорту Госдумы РФ разработал законопроекты о государственном регулировании грузового автотранспорта и о внесении изменений в отдельные законодательные акты. В них проблематика грузовых перевозок как раз выделена в отдельный закон. Кроме того, правительству предложено ввести единую систему налогообложения грузового автотранспорта. Таким образом, с добросовестных перевозчиков снимаются дополнительные налоговые нагрузки, а деятельность автотранспортных предприятий становится прозрачной.

 

СРОчные меры

Но так ли важны федеральные законы в сфере автоперевозок? Президент Российского транспортного союза Михаил Козлов считает, что их значимость преувеличена.

Почему-то мы часто забываем о двух документах – федеральных законах  «О местном самоуправлении» и «Разделение полномочий и вопросы местного значения». И любой субъект федерации может широко их использовать, – заявил он. – На грузовом транспорте прошел интенсивный процесс реструктуризации, главными итогами которого можно считать появление множества образований субъектов автотранспортной деятельности, насыщение рынка подвижного состава. В настоящее время частный бизнес занимает лидирующее положение на рынке грузовых автоперевозок. В стране ежедневно транспортируется 20 млн т грузов, ежегодно всеми видами транспорта перевозится 800 млн т опасных грузов, 65 % из которых приходится на долю автотранспорта. В этой связи безопасное и эффективное функционирование грузового автотранспорта, особенно в части перевозок опасных грузов, имеет принципиальное значение для обеспечения безопасности населения и требует специальных мер государственного регулирования и контроля.

По мнению М. Козлова, при модернизации российского автотранспортного рынка необходимо осуществлять государственное регулирование, контроль и управление перевозками. Однако дальше слов дело пока не идет, необходимых законов до сих пор нет. Поэтому законопроект «О саморегулирующих организациях» приобретает все большую актуальность и позволяет регулировать позиционный конфликт между потребителем и производителем автотранспортных услуг. В системе свободных рыночных взаимодействий они сами вырабатывают схему взаимоотношений. Документ предлагает модель прозрачности рынка автотранспортных услуг для потребителей рынка и очистку его от недобросовестных участников, а также введение четкой системы ответственности перед участниками рынка. А саморегулируемые организации можно создавать и в сфере грузовых автоперевозок.

– В условиях рыночной экономики саморегулируемые организации создаются самими субъектами предпринимательской деятельности. У нас еще долго не будет столь необходимых нам федеральных законов, но если будут существовать такие организации и при их создании участники СРО проголосуют за такие требования и правила, стандарты, то это для них и станет хорошим законом. А если через местное самоуправление эту организацию поддержат еще и органы исполнительной власти, то мы будем на шаг впереди, – говорит М. Козлов.

По сути, саморегулируемые организации не только контролируют деятельность своих членов, но и от своего имени оспаривают в установленном порядке любые акты и решения местного самоуправления, нарушающие права членов организаций. СРО имеют право участвовать в обсуждении проектов законов, нормативно-правовых актов, запрашивать у органов местного самоуправления необходимую им информацию.

В настоящее время в России уже зарегистрировано четыре саморегулируемые организации (в Орле, Смоленске, Калининграде и Удмуртии). Готовятся документы для регистрации СРО в других субъектах РФ. Вместе с тем закон о СРО все еще вызывает ряд споров, среди которых – обязательное вступление и членство в СРО субъектов предпринимательской деятельности, которые хотят осуществлять автоперевозки. Этот вопрос до сих пор не решен, поскольку обязательное создание СРО субъектами предпринимательской деятельности законодательством не предусмотрено, ведь Конституцией РФ установлено, что каждый имеет право на объединение и никто не может быть принужден к вступлению в то или иное объединение или пребывание в нем.

– В процессе деятельности СРО будут выработаны определенные правила поведения субъектов предпринимательской деятельности, после этого следует рассматривать вопрос о целесообразности законодательного закрепления обязанности членов субъектов предпринимательской деятельности в части перевозки саморегулируемой организации. Именно этот факт создает благоприятные условия СРО для субъектов предпринимательской деятельности. Проведение политики государства в этом направлении, с одной стороны, позволит оставить членство добровольным, а с другой – сделает вступление в СРО едва ли не единственным шагом к успешному бизнесу, – считает президент Российского автотранспортного союза. – На практике саморегулируемые организации уже столкнулись с трудностями. И поэтому мы внесли свои замечания в законопроект «Об автомобильном транспорте, автотранспортной деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно замечаниям, за организацией, получившей статус саморегулируемой, в первоочередном порядке закрепляется крупный грузообразующий объект (транспортные узлы, железнодорожные станции, морские и речные порты), сеть маршрутов регулярного автотранспортного пользования с соответствующей инфраструктурой – автовокзалами и автостанциями, другими крупными пассажирскими объектами. Таким образом, в законопроекте СРО на автотранспорте должны быть заложены принципы согласованности процессов саморегулирования. Эффективное сочетание государственного регулирования и СРО – это конечная цель появления саморегулирования на автотранспорте.

Свою точку зрения по этому вопросу выразил руководитель департамента транспорта и связи Москвы Василий Кичеджи. Он считает, что никаких обсуждений об обязательном или необязательном вступлении в СРО быть не должно: если есть закон, значит его должны соблюдать все без исключения участники рынка.

– На автотранспорте до сих пор нет закона о саморегулируемых организациях, зато такой документ есть в строительном секторе. В этой сфере экономики уже появились проблемы коррупционного характера. Определенная часть участников рынка, которая владеет инсайдами, захватывает не сам рынок, а конкретные заказы, через которые и формируются компании. Но это не цивилизованный рынок. Он появится только тогда, когда его участники станут уважать (а значит – бояться), причем не власть, а друг друга. При этом правительство должно заниматься своей деятельностью, не мешая саморегулируемым организациям, – считает он.

 

***

Проблемы, связанные с нелегальными перевозчиками, остаются главной головной болью российского правительства. Не пора ли чиновникам спуститься с небес на землю и сделать ту законодательную базу, которая будет соответствовать действительности? – вопрошают участники конференции «Стратегия развития грузового автомобильного транспорта Москвы». А может быть, не стоит изобретать велосипед, а просто вернуться к процедуре лицензирования на автоперевозках? – шепчутся между собой российские автотранспортники...