Макроэкономика "«Сон Обломова» как основа транспортной политики"



 

Виктор СТЕПАНОВ

Фото Олега ЖАРКО

 

С упомянутым в заголовке литературным описанием заброшенного уголка, где никогда и ничего не происходит, а повсюду царит лишь «всепоглощающий, ничем непобедимый сон», наиболее близко ассоциируются выводы специалистов исследовательского центра Института приватизации и менеджмента, представивших результаты своих исследований в рамках проведенного совместно с немецкой экономической группой в Беларуси «Мониторинга инфраструктуры Беларуси».

Несмотря на то, что в минувшем году в Беларуси проводились реформы экономической политики, направленные на улучшение бизнес-климата, они не затронули сектор инфраструктуры, отмечается в этом документе. Вместо этого тарифы в некоторых секторах (например, в электроэнергетике, пассажирских перевозках) поддерживались на искусственно низком уровне.

Активно обсуждаемые реформы прав собственности в секторе инфраструктуры пока остаются неосуществленными. В результате недостаток конкуренции, чрезмерное регулирование, государственное господство, многочисленные искажения в стимулах и неэффективные инвестиции являются основными чертами сектора инфраструктуры в Беларуси.

 

Железная дорога

Как отметили авторы исследования, Белорусская железная дорога (БЖД) сохраняет статус монопольного оператора, в то время как по-прежнему ведутся активные дискуссии о необходимости реорганизации БЖД в акционерное общество и отделения от него объектов социальной инфраструктуры.

Кроме того, некоторые объекты БЖД включены в списки на приватизацию в текущем году. Также были приняты существенные меры по сокращению перекрестного субсидирования между внутренними и международными грузовыми железнодорожными перевозками, при том что перекрестное субсидирование между пассажирскими и грузовыми перевозками на БЖД даже выросло.

Несмотря на усилия по развитию контейнерных перевозок, общий объем грузооборота БЖД снизился на 12,9 %. Большая часть этого спада объясняется глобальным экономическим кризисом, так как со второй половины 2009 г. (когда падение составляло 18,1 %) грузооборот начал постепенно восстанавливаться.

Другими факторами, сдерживающими объемы грузоперевозок, стали переориентация грузопотока из России и Казахстана в Китай и усиление потоков в сторону портов России вместо стран Балтии.

С учетом роста ВВП Беларуси всего на 0,2 % падение интенсивности грузоперевозок составило также 12,9 % (интенсивность грузовых перевозок определяется как процентное отношение грузооборота к ВВП в реальном выражении (т·км на 1 тыс. BYR в ценах 2000 г.). Таким образом, этот показатель продолжает падать уже шестой год.

Это свидетельствует о том, что железная дорога теряет свои конкурентные позиции относительно автомобильных перевозок, а равновесие может быть восстановлено только за счет улучшения качества логистических услуг.

В 2009 г. продолжил снижаться и объем пассажирских перевозок. Снижение составило 9,8 %, что привело и падению интенсивности перевозок на 8,3 %.

Существует множество факторов, которые способствовали этому снижению. Помимо традиционно отмечаемых роста автомобилизации и снижающейся мобильности населения, негативное влияние на динамику пассажирских перевозок оказал и глобальный экономический кризис, который в первую очередь сказался на объемах международных перевозок.

Еще одним фактором, повлиявшим на сокращение международного пассажирооборота, стал рост тарифов. В 2009 г. они выросли на 25,3 %, что значительно превышает общий уровень инфляции в Беларуси. В свою очередь тарифы на пригородные и внутренние перевозки остались практически неизменными: на внутренние перевозки они выросли всего на 0,3 %, а на пригородные – снизились на 3,2 %. Это снижение объясняется переходом на расчет стоимости проезда в пригородных электропоездах исходя из непосредственно преодоленного расстояния вместо количества пересеченных зон.

Прошлый год стал вторым по порядку годом, в котором тарифы на внутренние и пригородные перевозки не росли. Поскольку при этом в стране наблюдалась инфляция порядка 13 – 14 %, это означало рост убытков и перекрестного субсидирования между пассажирскими и грузовыми перевозками.

Глобальный экономический кризис осложнил условия функционирования сектора железнодорожных перевозок в 2009 г. Впервые с 2000-го доля пассажирских перевозок в общем объеме перевозок выросла с 14,3 % до 14,7 %. Плотность трафика, наоборот, упала на 12,4 % - до 11,6 млн единиц на километр, что тем не менее остается высоким показателем по сравнению с другими странами региона.

Такая динамика в показателях означает, с одной стороны, рост потребности в перекрестном субсидировании, а с другой – увеличение постоянных издержек на обслуживание инфраструктуры. По мнению авторов мониторинга, это подчеркивает актуальность реформ в секторе, которые позволили бы смягчить последствия кризиса, изменяющихся торговых потоков и сокращающихся государственных расходов.

 

Автомобильный транспорт

Как отмечают авторы мониторинга, автомобильные перевозки остались в большей степени открытыми для конкуренции, несмотря на то что государственные компании продолжали пользоваться привилегированным положением по сравнению с конкурентами из частных компаний.

В то же время сектор грузовых автомобильных перевозок в 2009 г. продолжал подвергаться воздействию внешних шоков.

Глобальный экономический кризис, означавший снижение объемов международной торговли, вызвал снижение грузооборота в Беларуси на 2,2 %, а его интенсивность снизилась на 2,4 %. Тем не менее это значительно меньше, чем в секторе железнодорожных перевозок.

В некоторой мере падение международных перевозок, которые наиболее чувствительны к внешним шокам, было компенсировано ростом перевозок на внутреннем рынке. На самом деле, объем перевезенных грузов за 2009 г. даже несколько вырос (на 0,3 %), что говорит о том, что падение в грузообороте произошло за счет фактора расстояний, на которые осуществлялись перевозки.

Тарифы на грузовые перевозки выросли в 2009 г. на 9,8 %, что предоставило автомобильному сектору дополнительное преимущество относительно железной дороги, где тарифы росли намного быстрее. Кроме того, сектор выиграл от снижения налоговой нагрузки в экономике, в особенности от отмены сбора в поддержку сельхозпроизводителей.

В качестве основного события в секторе авторы мониторинга выделяют «оглашение создания Таможенного союза между Беларусью, Казахстаном и Россией».

В то же время они отмечают, что последствия для сектора автомобильных грузовых перевозок в случае создания этого Союза остаются достаточно неопределенными.

В любом случае, подчеркивается в документе, не следует ожидать роста товарооборота между странами, так как торговля в рамках СНГ итак осуществляется на беспошлинной основе. Кроме того, импортные тарифы в Беларуси и России согласованы на 98 % и без Таможенного союза.

Самым очевидным преимуществом Беларуси от Таможенного союза им представляется возможное увеличение грузопотока через Беларусь. Объем товаров, ввозимых в Россию через Беларусь, должен вырасти, так как белорусская таможня работает более оперативно по сравнению с российской, в том числе и из-за наличия возможности электронного декларирования.

Рост потока товаров ожидается даже несмотря на применяемую в Беларуси практику обязательного конвоя большого числа товаров и изъятия всей партии товаров в случае минимальных нарушений в законодательстве.

Однако белорусские перевозчики вряд ли получат выгоду от этого увеличения, так как их возможности по работе на российском рынке ограничены числом разрешений, которые выделяет российская сторона. Россия, очевидно, не хочет увеличивать их число, в то время как белорусская сторона настаивает на том, что единое таможенное пространство предполагает беспрепятственный доступ автоперевозчиков на рынки стран-партнеров.

Кроме того, такой подход может в перспективе гарантировать Беларуси доступ и на китайский рынок, так как туда допускаются только перевозчики из соседних территорий.

Развитие сектора частных пассажирских перевозок по-прежнему сдерживается недостатками законодательства, регулирующего сектор, и нечестной конкуренцией, отмечается в мониторинге.

Наиболее противоречивой проблемой остается статус оператора пассажирских перевозок, который выступает посредником между заказчиком (местными властями) и перевозчиками. Зачастую операторами являются государственные перевозчики, что ставит их в более выгодное положение по сравнению с частными.

Кроме того, не разработаны инструкции осуществления контроля за выполнением перевозчиками договорных обязательств. Данную функцию зачастую берут на себя операторы, т. е. государственные перевозчики, которые являются одновременно и конкурентами контролируемых частных компаний.

В качестве положительного изменения в секторе авторы исследования отметили снижение налоговой нагрузки. Ставка единого налога по упрощенной системе, который выплачивают частные перевозчики, зарегистрированные в форме индивидуальных предпринимателей, была снижена с 8 % до 5 – 6 % от выручки.

Несмотря на это изменение, объем пассажирских перевозок частным сектором снизился на 28,2 % в 2009 г. Его доля в общем объеме пассажирских перевозок снизилась до 3,8 % от пассажирооборота (для сравнения: в 2007 г. доля составляла 9,2 %). Общий пассажирооборот и его интенсивность также снизились на 7,7 и 5,8 % соответственно. Снижение числа перевезенных пассажиров было не столь велико – на 2,4 %.

Как отмечается в мониторинге, это стало результатом как глобального экономического кризиса, так и выросших тарифов на данный тип поездок. Пригородные и междугородные тарифы выросли на 22 и 14,6 % соответственно, что немного превышает общий уровень инфляции в стране.

По результатам минувшего года автотранспортный сектор Беларуси стал еще более убыточным – на 4,8 % (3,3 % в 2008 г.), что подтверждает неэффективность сектора и необходимость его реформирования.

 

Дорожное хозяйство

Как констатируют авторы мониторинга, ситуация в дорожном секторе в 2009 г. практически не изменилась по сравнению с предыдущими годами. Наиболее острой проблемой осталось сокращение ресурсов, направляемых на финансирование дорожной инфраструктуры.

Процесс ускорился в 2007 г. с отменой специального оборотного налога с пользователей автомобильных дорог. Правительство не смогло перераспределить оставшиеся ресурсы таким образом, чтобы обеспечить потребности дорожного сектора в полном объеме.

В особенности это утверждение касается 2009 г., который по причине глобального экономического кризиса стал особенно сложным для сектора государственных финансов. Необходимость сокращения импорта и обеспечения бездефицитного бюджета согласно соглашению stand-by с МВФ вынудило белорусское правительство сократить государственные расходы на 3 % от ВВП.

В итоге дорожный фонд – основной источник финансирования дорожного сектора – составил BYR 1974,5 млрд или 1,4 % от ВВП. Это на 0,9 процентного пункта меньше, чем в 2005 г., когда дорожный фонд достигал своего максимума и на 0,1 пункта ниже по сравнению с предыдущим годом.

Недостающие средства для финансирования дорожных работ предполагается привлекать в форме банковских кредитов и займов у международных финансовых организаций. Например, Беларусь ведет переговоры с Всемирным банком о кредите на USD 150 млн. для финансирования реконструкции участка трассы Минск – Гомель.

Ситуация с финансированием ухудшается тем, что не была решена проблема нецелевого использования дорожного фонда. Как и в предыдущие годы, порядка 400 млрд BYR (около 4 млрд рублей) было направлено на нужды сельского хозяйства.

В текущем 2010 г. дорожные работы финансируются непосредственно из местных бюджетов, и общая сумма расходов была изначально сокращена на отмеченные выше 400 млрд BYR. В результате в 2010 г. планируется провести капитальный ремонт лишь 120 км автодорог из 15 тыс. км имеющихся.

 

Направления реформ

Устойчивое развитие сети дорог невозможно без улучшения финансирования дорожного строительства. В связи с этим, считают авторы «Мониторинга инфраструктуры Беларуси», необходимо увеличить государственные расходы в данном секторе в первую очередь за счет сохранения в нем средств, которые ранее числились в дорожном фонде, но тратились на нужды сельского хозяйства.

Департамент «Белавтодор» как оператора дорог следует наделить большей независимостью от Министерства транспорта и коммуникаций для того, чтобы снизить влияние транспортного лобби при принятии решений о финансировании дорожных работ.

Высокие импортные пошлины на транспортные средства снижают конкурентоспособность белорусских перевозчиков по сравнению с перевозчиками других стран. Для того чтобы конкуренция на рынке перевозок грузов была более справедливой, необходимо снизить ставку импортных пошлин на транспортные средства, используемые в автоперевозках. Таможенный союз с Казахстаном и Россией не способен решить эту проблему, так как общие тарифы планируется установить на уровне белорусских.

Как подчеркивается в мониторинге, это вряд ли поможет и МАЗу, производство которого защищается с помощью пошлин. Его основным конкурентом является КАМАЗ, а не грузовые автомобили из третьих стран.

Еще одна чувствительная проблема грузовых автоперевозчиков – высокая налоговая нагрузка – была частично сглажена за счет отмены ряда налогов, в особенности сбора в поддержку сельхозпредприятий. В то же время актуальной продолжает оставаться необходимость начала реструктуризации и приватизации государственных компаний, занимающихся грузовыми перевозками.

Для развития рынка локальных пассажирских перевозок государству необходимо обеспечивать равный подход к частным и государственным перевозчикам (включая одинаковые требования к техническому состоянию, использованию кассовых аппаратов, равный доступ к маршрутам и т. д.).

Для этого, по мнению авторов мониторинга, следует законодательно разделить функции заказчика и оператора перевозок. Предприятия, оказывающие транспортные услуги, не должны наделяться правами оператора.

Наиболее эффективным является создание на местах независимых от центральных и местных органов власти регулирующих органов. Также важно законодательно определить источники финансирования операторов. Официально признается, что их услуги должны оплачиваться из местных бюджетов, но отсутствие соответствующего законодательного акта провоцирует местные власти перекладывать данные обязательства на частных перевозчиков.

Кроме того, профсоюз «Садружнасць» настаивает на изменениях в процедуре установления тарифов. Во-первых, местные власти не должны участвовать в регулировании тарифов, так как это является задачей Министерства экономики. Во-вторых, если предприятие работает в условиях упрощенной системы налогообложения, как это делает большинство перевозчиков, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, то тарифы на их услуги не могут быть подвержены регулированию, так как это противоречит законодательству об упрощенном налогообложении. В-третьих, профсоюз «Садружнасць» предлагает считать перевозчиков, использующих автобусы категории М2, перевозчиками, предлагающими поездки повышенной комфортности, что предполагает отсутствие регулирования тарифов на их услуги.

Поскольку большинство государственных транспортных предприятий убыточны, следует выработать стратегию их реструктуризации. В случае если убытки являются следствием вмешательства государства, а не низкой эффективности самого предприятия, они должны в полной мере компенсироваться из бюджета.

В процессе реструктуризации транспортных предприятий в первую очередь необходимо ликвидировать подразделения, занимающиеся грузовыми перевозками (основной объем перевозки грузов уже приходится на частные фирмы), а также избавиться от неиспользуемых основных фондов. Большая часть таких фондов, по мнению авторов «Мониторинга инфраструктуры Беларуси», может быть продана частным транспортным компаниям.