Дороги "Совершенствование законодательства в дорожной сфере"


 

Юрий ПОЛЯКОВ

Фото автора и Валентина ОЖГО

 

Автомобильные дороги Российской Федерации являются неотъемлемой частью единой транспортной системы страны. Однако в настоящее время отсутствует нормативно-правовая база в виде единого основополагающего федерального закона, который бы регулировал вопросы создания и использования автодорог и чётко разграничивающего в указанной области компетенцию федеральных органов государственной власти, права и обязанности субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Обозначенные темы обсуждались на заседании круглого стола «Приоритетные национальные проекты и роль автомобильных дорог в их реализации», прошедшем в здании Торгово-промышленной палаты в Москве.

 

Необходимость реформирования очевидна

Имеющиеся в настоящее время нормативные акты в дорожной сфере не могут обеспечить надлежащего правового регулирования. Вопросы правового режима автодорог закреплены, в частности, в ныне действующих Федеральном законе от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Указах Президента РФ № 727 от 27.06.1998 г. «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования» и № 728 от 27.06.1998 г. «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации» и других документах. Отдельные положения, связанные с правовым регулированием в автодорожной сфере (например, вопросы эксплуатации на платной основе федеральных автотрасс и дорожных объектов; установления и использования придорожных полос федеральных автодорог и др.) отражены в подзаконных актах. При этом в силу разрозненности и несогласованности законодательства о дорожной деятельности многие из них в настоящее время являются неэффективными и не имеющими должного механизма реализации.

Кроме того, законодательство о дорожной деятельности включает в себя ряд нормативных актов, официально не отменённых, но устаревших и противоречащих действующему законодательству и в связи с этим фактически утративших юридическую силу. К ним, в частности, можно отнести постановление Правительства РФ № 638 от 24.06.1998 г. «О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации», а также постановление Госстроя России № 18-1 от 17.01.1994 г. «О распространении действия постановления Госстроя России № 18-19 от 03.06.93 г. «О сопровождении государственных инвестиционных программ» на строительство автомобильных дорог общего пользования».

При этом существует ряд концепций и программ Правительства РФ и актов Министерства транспорта РФ, определяющих правовые ориентиры в регулировании автодорог и дорожного хозяйства и создающих необходимые предпосылки для целостного регулирования в данной области, которое возможно только на уровне Федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации».

В законодательстве Российской Федерации об автодорогах имеются пробелы и противоречия, в силу которых некоторые нормативные акты применяются частично в связи с ограничениями, установленными более поздним законодательством. В частности, идёт речь об Уставе автомобильного транспорта РСФСР, утверждённом Постановлением Совмина РСФСР № 12 от 08.01.1969 г.

Наиболее рациональным и эффективным способом устранения недостатков разрозненного законодательного регулирования в области правового режима автодорог и дорожной деятельности представляется принятие законопроекта, устанавливающего единые правовые основы деятельности в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования федеральных автодорог, автодорог субъектов РФ, муниципальных и частных автотрасс, а также управления ими. В первую очередь в этом документе следует закрепить принципы классификации автодорог в Российской Федерации, ввести чёткую законодательную систему прав и обязанностей организаций и граждан, участвующих в указанных выше видах деятельности или использующих автодороги.

Всё это предопределило необходимость разработки концепции проекта Федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации». Необходимость и актуальность его принятия признают как руководители федеральных и региональных органов власти, так и представители дорожных организаций. При этом справедливо отмечается, что с введением в действие названного закона будут достаточно полно урегулированы возникшие в дорожной сфере проблемы, связанные с созданием и обслуживанием автомобильных дорог. Целесообразность принятия такого документа обозначена в федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)», утверждённой Постановлением Правительства РФ № 848 от 5.12.2001 г.

 

 

Первоочередные меры

В разрабатываемом законе будут определены основная идея, предмет и цели правового регулирования в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, использования дорог, а также управления ими.

Принципиально важным для обеспечения высокого качества законопроекта является определение в его тексте основных используемых терминов и понятий, таких как «автомобильная дорога», «автомобильная дорога общего пользования», «владельцы автомобильных дорог», «органы исполнительной власти в области автомобильных дорог и дорожной деятельности», «дорожная деятельность», «пользователи автомобильных дорог», «полосы отвода», «земли автомобильных дорог», «придорожные полосы», «резервные зоны», «дорожные инженерные сооружения». По мере работы над текстом законопроекта в терминологический блок могут быть внесены и другие важнейшие понятия.

Кроме того, следует установить общие критерии (принципы) классификации автомобильных дорог в зависимости от функционального назначения и формы собственности. При этом разграничение дорог по их назначению определит отнесение конкретной дороги к той или иной форме собственности.

Не должны быть забыты и отдельные нормы, касающиеся правового режима платных автодорог. Контроль за их созданием и эксплуатацией должен осуществляться уполномоченным государственным органом. Кроме того, указанные дороги предполагается создавать с учётом выполнения ряда ограничительных условий. В первую очередь среди них следует упомянуть о наличии альтернативного бесплатного проезда, качество которого соответствует требованиям государственных стандартов, установленных нормативными актами. Во-вторых, речь идёт о повышении качества платного проезда, что связано с обеспечением высокой, безопасной скорости движения транспорта и соответствующего уровня сервисного обслуживания на всём протяжении подобной автотрассы.

Платные автодороги могут создаваться за счёт средств государственного бюджета, на основе концессионных соглашений или в ином порядке. При этом автомобильная дорога для организации платного движения может быть передана в эксплуатацию физическим или юридическим лицам в порядке, определяемом законодательством.

Следует предусмотреть и то обстоятельство, что в целях аккумуляции информации об автотрассах (включая техническую), в том числе для формирования карт и атласов автодорог РФ, возможно составление отдельных реестров автомобильных дорог в зависимости от формы собственности на них (реестры федеральных, региональных, межмуниципальных, муниципальных, частных автотрасс). Создание и дальнейшее ведение реестров должно быть возложено на органы управления автодорог соответствующего уровня, а порядок ведения реестра, внесения в него изменений, предоставления из него сведений будет утверждаться правительством РФ.

Должны быть разрешены и вопросы, касающиеся управления автодорогами и дорожной деятельностью. В частности, в разрабатываемом документе получит отражение компетенция органов управления автомобильными дорогами: предлагается их определить как органы исполнительной власти в области автомобильных дорог и дорожной деятельности. При этом следует учесть, что по вопросам, не относящимся к компетенции Российской Федерации, субъекты РФ, в соответствии с Конституцией РФ, осуществляют собственное правовое регулирование в сфере дорожной деятельности. В законе предполагается определить полномочия Российской Федерации по государственному управлению дорожной деятельностью и основы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов госвласти субъектов и муниципальных образований.

В тексте нового закона следует также установить нормы, касающиеся инфраструктуры автомобильных дорог. В них, в частности, будут решаться общие вопросы их проектирования и строительства, устанавливаться правила их содержания, обследования и диагностики, регулироваться охраны автодорог и окружающей среды, их пересечения с другими автодорогами и железнодорожными путями, использования инженерных коммуникаций применительно к автодорогам.

Необходимо отразить и то, что проектирование федеральных автотрасс производится на основании решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции управления государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе - в области учёта федеральных автодорог, в соответствии с утверждённым в установленном порядке экономическим обоснованием. Строительство и реконструкцию федеральных автодорог следует осуществлять на основании решения указанного органа в соответствии с федеральными целевыми программами их совершенствования и развития, а также утверждённой в установленном порядке проектной документацией.

В содержании нового закона будет также предусмотрено положение о том, что правила содержания автодорог устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции при согласовании таких правил с другими заинтересованными государственными органами.

В действующем законодательстве Российской Федерации нет прямых норм, определяющих обязательства по охране окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации автодорог. В связи с этим следует установить, что при осуществлении дорожной деятельности должны соблюдаться нормы воздействия на окружающую среду, гарантирующие экологическую безопасность населения, а также предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, требуют разработки нормы, касающиеся пересечения автодорог с другими автотрассами и железнодорожными путями. Строительство, реконструкция и ремонт указанных пересечений могут допускаться в местах, указанных владельцами автодорог, при наличии проектной документации. Последняя должна быть согласована с органом, осуществляющим государственные контроль и надзор за безопасностью дорожного движения, а также с органом, реализующим функции по управлению госимуществом в сфере дорожного хозяйства, и утверждена в установленном порядке.

Предлагается также ввести в закон положения, касающиеся организации дорожной инфраструктуры. Это позволит более эффективно обустраивать автодороги объектами дорожного сервиса, создаст необходимые предпосылки для обеспечения нормальных условий труда, питания и отдыха участников дорожного движения, а также для оказания им услуг связи.

В рамках разработки нового закона предполагается проработать положения, касающиеся регулирования вопросов правового режима земель автомобильных дорог. При этом в качестве центральных рассматривается ряд положений. Во-первых, в тексте разрабатываемого документа будет отмечено, что земли автодорог входят в состав земель транспорта и используются строго по целевому назначению. Земли, занятые федеральными автодорогами, являются федеральной собственностью. Что же касается земельных участков для размещения федеральных автодорог, автодорог субъектов РФ и муниципальных, то они должны предоставляться в порядке отвода земель для государственных или муниципальных нужд.

Вопросы самовольной постройки зданий, строений, сооружений, в том числе и на автодорогах, определены в ст. 222 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой решение об отнесении постройки к самовольной принимается судом. Соответственно и снос зданий, строений, сооружений, возведённых на землях автомобильных дорог, в придорожных полосах и резервных зонах с нарушением установленного порядка использования указанных земель, осуществляется на основании судебного решения. Кроме того, в законе целесообразно предусмотреть также обязанности владельцев и собственников земельных участков, прилегающих к автодорогам.

В разрабатываемый документ предполагается внести нормы, касающиеся вопросов пользования автодорогами, которое предусмотрено Уставом автомобильного транспорта, Федеральным законом № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», введённым в действие 10.12.1995 г., а также рядом подзаконных нормативных актов. При этом в законодательстве РФ не существует единых норм, определяющих права, обязанности, ответственность пользователей автодорог, что требует их введения в закон «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации».

Правила пользования автодорогами общего пользования будут устанавливаться правительством РФ и являться едиными и обязательными для всех владельцев и пользователей автодорог. Что же касается муниципальных автодорог, то механизмы пользования ими будут устанавливаться законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, а также органов местного самоуправления с учётом положений разрабатываемого закона.

Отдельной проработки требуют нормы, касающиеся вопросов финансирования автодорог. В соответствии с 28-й главой Налогового кодекса РФ и законами субъектов РФ о бюджете на очередной год, источником поступления средств на финансирование автодорог является транспортный налог. Постановлениями Правительства РФ № 962 от 26.09.1995 г. и № 1211 от 14.10.1996 г., а также Положением «О порядке компенсации ущерба, наносимого тяжеловесными автотранспортными средствами при проезде по федеральным автомобильным дорогам», утверждённым Минтрансом РФ 30.04.1997 г., установлен размер, порядок исчисления и взимания платы с владельцев или пользователей автотранспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по федеральным автодорогам, в целях компенсации ущерба, наносимого автодорогам, а также порядок учёта поступления и использования указанных средств. Существует также ряд других нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы финансирования автодорог.

Однако они не решают ряда основных проблем, касающихся автодорог. Во-первых, идёт речь об определении целевых источников государственного финансирования, создания, содержания и эксплуатации автодорог, к которым ранее относилась система дорожных фондов. Во-вторых, следует уделить внимание формированию общих начал финансирования автодорог на уровне федерального закона. Финансирование затрат, связанных со строительством, реконструкцией, ремонтом и содержанием автодорог общего пользования и управлением ими, должно осуществляться за счёт целевых средств и других не запрещённых законом источников финансирования в порядке, установленном законодательством РФ.

 

Анализ зарубежной практики и российская статистика

В рамках подготовки концепции, предшествующей детальной разработке Федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации», был проведён анализ правоприменительной практики правового регулирования автодорожной сферы в зарубежных государствах, в первую очередь – в странах СНГ. В частности, изучались законы об автомобильных дорогах Армении (1996 г.), Казахстана (2001 г.), Узбекистана (1992 г.), Беларуси (2003 г.), Украины (2005 г.) и др.

Несмотря на наличие общих черт, зарубежное регулирование дорожного хозяйства имеет существенные различия в зависимости от национальных особенностей каждой страны. В связи с этим прямое копирование иностранного опыта в области дорог и дорожной деятельности невозможно. При разработке закона придётся учитывать особенности российского дорожного хозяйства.

Так, например, соответствующее законодательство США не имеет единого базового закона, а нормы, касающиеся дорог и дорожной деятельности, содержатся в различных законодательных актах (например, в разделе 23 Свода законов США, Законе об эффективности транспортного сообщения по наземным дорогам (The Intermodal surface transportation efficiency act of 1991). Тем не менее американское дорожное законодательство весьма детализировано и юридически эффективно. C точки зрения российского права наиболее востребованными могли бы стать система определения многочисленных дорожных терминов, а также положения, касающиеся охраны окружающей среды в дорожной сфере.

В свою очередь, европейское континентальное право хорошо кодифицировано. Основные принципы дорожной политики стран Европы сформулированы в директиве Европейской комиссии (№ 1999/62-ЕС) и частично могут быть применены в России.

Следует заметить, что в России протяжённость автотрасс с твёрдым покрытием в расчёте на 1000 жителей по-прежнему остаётся достаточно низкой и составляет 5,3 км. При этом плотность дорог достигает всего 0,04 км на квадратный километр территории. По причине бездорожья и неудовлетворительного технического состояния сети некоторых автомобильных дорог российская экономика ежегодно теряет 400 – 500 млрд руб., что составляет около 3 % ВВП. За пять лет количество населённых пунктов, не имеющих круглогодичного сообщения по дорогам с твёрдым покрытием, возросло с 33 до 50 тысяч, что составляет 33 % от их общей численности в России. Причём указанная цифра увеличивается с каждым годом. И это при том, что 17 тысяч мелких населённых пунктов за этот период перестали существовать вообще.

Серьёзное беспокойство вызывает и то обстоятельство, что на региональной дорожной сети протяжённостью более 500 тыс. км за последние 5 лет почти в 3 раза сокращён ввод новых и ремонт существующих дорог. Подпрограмма «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 гг.)», утверждённая Правительством РФ в 2001 году, выполняется по региональной сети на 42,6 %. Поэтому уже в настоящее время требуется её корректировка до уровня, гарантирующего их осуществление в установленные сроки.

За счёт ввода в действие вновь построенных, а также реконструкции и ремонта существующих автомобильных дорог общего пользования, а также включения в сеть автодорог общего пользования приведённых в соответствующее состояние сельских дорог, связывающих населённые пункты, ежегодно увеличивается протяжённость дорожной сети. Этот процесс неизбежно влечёт за собой усложнение транспортной инфраструктуры, предъявление новых требований к безопасности дорожного движения и эксплуатации автодорог. Всё это вызывает необходимость подготовки закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации» с учётом динамики и тенденций развития дорожного хозяйства на основе данных статистических, социологических и политологических исследований.