Пассажирские перевозки "Война на автобусных остановках"


Сергей ТАРАСЕВИЧ

 

Тюменский пикет

Когда этот номер «Автоперевозчика» готовился к сдаче в типографию, мы узнали о состоявшемся 17 августа пикете частных перевозчиков у здания тюменской мэрии. Около 50 владельцев пассажирских автобусов и маршрутных такси вышли выразить своё недовольство новыми условиями конкурса для предоставления лицензии на проведение перевозок. На взгляд собравшихся, они приведут к монополизации всей отрасли. Инициативная группа подавала уведомление о проведении акции, но в этом им было отказано. Чиновники мотивировали это ведущимися ремонтными работами у мэрии, хотя никаких признаков ремонта не наблюдалось.

Несмотря на запрет, предприниматели всё же вышли на пикет. С собой они принесли плакаты с лозунгами: «Нет – монополии на автобусные перевозки», «Эксперименты над пассажирами, кому это выгодно?», «Откройте глаза на наши проблемы» и т. п.

Через несколько минут к протестующим подошли сотрудники МВД и ФСБ. Они пригрозили привлечь к административной ответственности и хотели задержать Надежду Макосину, подававшую уведомление на проведение акции. После этого женщине стало плохо, её увезли на «скорой». Перед этим Надежда Макосина сказала: «Я продала квартиру и купила автобус, на котором сама работаю кондуктором. Сейчас администрация решила создать посредников, которым мы будем отдавать львиную долю своих доходов. По сути, они получат полный контроль над нами».

Несмотря на протесты, подготовка к конкурсу идёт своим чередом. Сейчас уже составлен график проведения конкурсов по всем маршрутам, к концу года «перекройка» рынка пассажирских перевозок должна полностью завершиться. По мнению профсоюзного лидера, председателя Тюмоблпрофцентра Владимира Холодова, «в конечном итоге от этого пострадают пассажиры. Такие условия приведут к монополизации этой отрасли, а когда исчезает конкуренция, тарифы могут сильно подскочить».

Власти объясняют ужесточение условий конкурса желанием навести порядок, так как частные автобусы, по их мнению, представляют из себя «источник повышенной опасности».

Конфликт, очень похожий на тюменский, весной нынешнего года произошёл и в Омске. В день проведения частными перевозчиками Омска акции протеста против транспортной реформы участники и организаторы митинга были на несколько часов задержаны в районных отделениях милиции «для выяснения личностей». Протестовать против сокращения числа частных маршрутных такси в Омске на площади перед зданием Законодательного собрания представители объединений перевозчиков и общественники решились на свой страх и риск – накануне в разрешении на митинг им было отказано «в связи с нанесением дорожной разметки». Площадь перед областным парламентом охраняли не менее сотни сотрудников УВД в штатском и инспекторов ДПС, помимо этого несколько автобусов с подкреплением было выставлено у входа на центральный пляж Омска. Участь тех, кто всё же попытался проникнуть на площадь, оказалась незавидной – организатор митинга, председатель независимого профсоюза «Ямщик» Валентин Кузнецов и несколько десятков водителей «Газелей» были задержаны сотрудниками в штатском и направлены в районные отделения милиции без объяснения причин. Под пристальное внимание стражей порядка попали и рядовые омичи, которые просто шли рядом с площадью перед Законодательным собранием с остановки общественного транспорта - большинству из них пришлось объясняться с милиционерами по поводу «дальнейшего маршрута следования».

Действиями на площади перед Законодательным собранием силовики не ограничились. Около часу дня были задержаны главный редактор информационного агентства «До-инфо» Виктор Корб, редактор информагентства Татьяна Ильина и председатель омского отделения общественной организации «Объединённый гражданский фронт» Игорь Басов, шедшие на митинг частных перевозчиков. Все они были доставлены в отдел по расследованию грабежей и разбойных нападений Первомайского РОВД Омска. «На улице к нам подошли люди в штатском, предъявили какие-то фотороботы – чёрные пятна на листе бумаги, на которых разобрать ничего нельзя, и сказали, что мужчины похожи на людей, подозреваемых в совершении уголовного преступления, поэтому они задержаны. Я попыталась всё это сфотографировать, задержали и меня», – рассказала Татьяна Ильина. Через два часа журналисты и председатель омского отделения ОГФ были отпущены.

Представители крупных объединений перевозчиков к произошедшему отнеслись спокойно. Куда более эмоционально на действия правоохранительных органов отреагировали представители оппозиции. По словам второго секретаря омского обкома КПРФ Андрея Алёхина, на водителях «Газелей» и журналистах силовики опробовали «новую технологию борьбы с народными выступлениями». В общем, дело дошло до политики.

 

 

 

Неестественный отбор

Журнал «Автоперевозчик» уже писал о беспрецедентном выдавливании мелких частников с рынка транспортных услуг, осуществляемом местными властями практически по всей России. Ситуация тем временем продолжает накаляться. Попробуем разобраться: что же происходит?

Начнём с того, что с общественным транспортом и при советской власти далеко не всё было в порядке. Если кто-то сегодня идеализирует ситуацию того времени, значит, на толпы пассажиров на остановках общественного транспорта он смотрел через окно персонального автомобиля.

Но потом рухнул и СССР вместе со всеми привычными механизмами и инструментами управления экономикой – в том числе и транспортом. Это было крайне сложное время для крупных государственных транспортных компаний: на обновление подвижного состава денег никто не даёт, рынок государство продекларировало, а с какой горчицей его есть, не объяснило. В общем – коллапс. Пассажиров возили с горем пополам.

Но ещё сложнее было тем самым пассажирам: возить-то их было некому, а посему проблему доставки себя, любимых, к месту назначения, приходилось решать, не очень-то рассчитывая на привычный гостранспорт. В так называемый период безвременья часть населения умудрилась пересесть в собственные легковые автомобили, тем самым создав определённое напряжение на автодорогах и одновременно снизив нагрузку на общественный транспорт. Появились маршрутки. Именно им мы вот уже около десяти лет обязаны тем, что теперь наконец-то можем относительно быстро, комфортно и недорого добираться в нужное время и место. А если быть более точным – той армии частников, которые рискнули вложить свои деньги и труд в это непростое и, как оказалось теперь, весьма рискованное транспортное дело.

За десять лет рынок городских пассажирских перевозок сформировался, как-то определилась и сеть его маршрутов. На линии появилось немало частных автобусов особо малой, малой, большой и особо большой вместимости. Тем временем окрепли поддерживаемые госбюджетом казённые транспортные предприятия. И вдруг оказалось, что вокруг существует энергично работающий и неплохо финансово обеспеченный рынок транспортных услуг. У многих руководителей «старых» транспортных предприятий возникло вполне естественное и объяснимое желание убрать «всё лишнее». «Лишнее» – это те самые частники, которые почти десять лет заполняли бреши в транспортной системе городов. Речь идёт не только о противоборстве между «автобусниками» и «маршрутчиками», но между частным и муниципальным бизнесом.

Местные властные структуры пытаются упорядочить и как-то организовать нередко хаотичную транспортную работу в городах, но в результате чаще вносят тем самым ещё больший хаос.

Передел рынка охватил всю страну. Конкурсы, конкурсы, конкурсы… Как правило, они предусматривают условия, которые заведомо непосильны мелким частникам и даже их объединениям. Абакан, Ачинск, Челябинск, Вологда, Санкт-Петербург, Карабаш, Новосибирск… География проведения конкурсов, организаторы которых пытаются реанимировать транспортную монополию, охватывает практически всю Россию.

Вот и депутаты городской думы Екатеринбурга выразили свою обеспокоенность большим количеством маршрутных "Газелей" на улицах города. Парламентарии отметили, что именно у этих машин – самая высокая аварийность и процент нарушения правил дорожного движения. Как заявил на заседании гордумы глава Екатеринбурга Аркадий Чернецкий, муниципальные власти будут вытеснять эти маршрутки с рынка за счёт увеличения количества большого транспорта, в том числе коммерческого. "Совсем, конечно, они не исчезнут, мы не можем полностью закрыть "Газелям" доступ на этот рынок, они останутся на небольших маршрутах, где большому транспорту ездить затруднительно", – сказал мэр. А проблема в том, что за 2005 год в Екатеринбурге в 1,3 раза увеличилась доля коммерческого общественного транспорта. В связи с этим мэрия предлагает добиваться увеличения тарифов на проезд в муниципальном общественном транспорте. Нехватка денежных средств не позволяет муниципалам создать конкуренцию коммерсантам. Как всё просто: они эффективнее – значит, их надо уничтожить.

Управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС) России по Новосибирской области признало мэрию города нарушившей ст. 7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В соответствии с предписанием, выданным Новосибирским УФАС России, мэрия должна устранить нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в необоснованном препятствовании деятельности участников рынка пассажирских перевозок. Дело в том, что индивидуальные перевозчики обратились в Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии Новосибирска с предложением об открытии нового маршрута автобусов особо малого класса типа «Газель», связывающего остановки «Станиславский жилмассив» и «Площадь Калинина». Не проведя обследования заявленного маршрута, мэрия ответила отказом, мотивируя наличием дублирующего троллейбусного маршрута № 24 и отсутствием необходимости в новых маршрутах. По действующему законодательству ограничением в открытии новых маршрутов может служить только несоответствие состояния дорог и их обустройства требованиям безопасности движения.

Тогда перевозчики обратились в Новосибирское УФАС России, которое, рассмотрев дело, квалифицировало действия мэрии как ограничивающие конкуренцию на рынке пассажирских перевозок. По результатам рассмотрения мэрии Новосибирска было выдано предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Ещё один пример. Директор Института «Коллективное действие» Клеман Карин обратился с письмом к председателю областного Совета Олегу Туркову и мэру Благовещенска Александру Мигуле, в котором выразил обеспокоенность ситуацией, сложившейся в городе на рынке пассажирских автоперевозок.

В письме говорится: «Нельзя признать нормальной ситуацию, когда в результате передела рынка пассажирских перевозок работы лишились более трёхсот индивидуальных предпринимателей – владельцев корейских и японских автобусов. Особенно печально, что это результат действий мэрии Благовещенска и областных законодателей... Сегодня стало очевидным, что данное положение ущемляет права и перевозчиков, и пассажиров... Требуем от всех органов власти, причастных к решению проблемы, Амурский областной Совет народных депутатов и мэра Благовещенска предпринять конкретные действия с целью прекращения нарушения прав граждан».

Очень сложная ситуация после проведения конкурса сложилась в Первоуральске. Представители транспортных организаций города уверены, что проведение конкурса – это попытка передела рынка пассажирских перевозок для того, чтобы разделить его между несколькими транспортными компаниями, прямо или косвенно принадлежащими депутату городской думы Чивилёву. Они требуют отмены результатов конкурса на распределение маршрутов между частными компаниями. По их словам, в ходе его проведения были допущены грубые нарушения.

По словам представителей транспортных организаций, за два года депутат развалил муниципальное предприятие, занимающееся пассажирскими перевозками, создав на его основе несколько подконтрольных компаний.

Кроме того, транспортники отмечают, что обвинения в отказе бесплатно возить льготников являются надуманными. Так, до сих пор не определён ни порядок предоставления льгот, ни порядок компенсации за их предоставление.

Между тем со стороны транспортных организаций поступали предложения по организации льготного проезда, но городская администрация не стала их рассматривать. Транспортники требуют отмены результатов проведённого конкурса и вывода депутата Чивилёва из состава комиссии городской думы по безопасности дорожного движения, которая занималась организацией конкурса. В противном случае предприниматели готовы начать митинги и пикеты. Если действия администрации будут направлены на лишение работы предпринимателей и наёмных сотрудников, возможно объявление массовой голодовки водителей. При этом сами водители опасаются, что против них во время акций протеста может быть задействована милиция.

 

Включаем реверс?

Для решения этой непростой проблемы в стране попросту не существует правовой базы. Как уже отмечалось выше, единственный государственный орган, который без устали пытается противиться неуёмным аппетитам муниципалов, – Федеральная антимонопольная служба. Но, как показывает практика, удаётся это ей далеко не всегда. И только потому, что проблема не решена в корне. В чём же она заключается?

Государству (и гражданам) необходим эффективно работающий общественный транспорт. Это – первое.

Государству (и гражданам) необходимо трудоустройство граждан, которые по тем или иным причинам остались без работы. Если же они не идут на большую дорогу, а решают проблему трудоустройства собственными силами, да ещё создают рабочие места для других граждан, – это просто здорово. Это – второе.

Государству (и гражданам) необходим так называемый средний класс, который не будет клянчить финансирование у того же государства и которому есть что терять. Это – третье.

И как же эти три условия совместить? Что мы наблюдаем на улицах практически всех российских городов? Засилье маршруток есть? Есть. Аварийность высока? Высока. Ездят наши джигиты, не обращая внимания на ПДД? Гораздо чаще, чем можно предположить в кошмарном сне. Пробки и заторы на дорогах? Абсолютно верно. Плюс к этому – наконец-то пробудившийся интерес муниципальных транспортных компаний к уже сложившемуся рынку. А ещё есть желание некоторых местных руководителей до предела упростить ситуацию, что можно сделать только при помощи возврата государственной монополии на общественный транспорт. Многим казённым администраторам очень нравится так называемый белорусский опыт. Там действительно упорядочили частника «под ноль». Но там – не совсем такая ситуация, как в России: средний класс там никому не нужен, и советские времена там уже почти наступили снова, хоть и не в полном объёме…

Так что же – включаем реверс – и назад, во времена СССР?.. Но тут пока ещё возражает федеральное законодательство и его представитель – ФАС.

На ФАС, кстати, особая надежда: Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, совместно с МВД РФ, Минэкономразвития и администрацией Президента РФ, намерена в четвёртом квартале нынешнего года внести в правительство новую редакцию ст. 178 УК РФ (недопущение, ограничение или устранение конкуренции).

Но и это всей проблемы не решает.

Управление ГИБДД ГУВД Самарской области направило в главк свои предложения по обеспечению безопасности дорожного движения в крупных городах РФ.

Госавтоинспекция предлагает, в частности, принять Федеральный закон «О пассажирском автомобильном транспорте», предусмотрев в нём порядок осуществления пассажирских перевозок муниципальными транспортными предприятиями и частными коммерческими перевозчиками. При этом предлагается:

1. Не только упорядочить условия лицензирования пассажирских транспортных услуг для организаций, но и предусмотреть обязательность проведения дополнительных экзаменов и собеседований с водителями при допуске на маршрут и получения специальной персональной лицензии на срок от года до трёх лет. Обязанность по проведению данного собеседования ГИБДД предлагает возложить на межведомственную комиссию, в состав которой должны войти представители Госавтоинспекции, местной администрации, территориального подразделения органа, осуществляющего надзор в сфере транспорта.

2. Межведомственной комиссии совместно с ГИБДД осуществлять непосредственный надзор в сфере пассажирского транспорта. На данную структуру возложить обязанность рассмотрения обращений граждан и организаций всех форм собственности. В частности, данная структура должна иметь право вносить представления по лишению водителей персональных лицензий.

3. Предусмотреть классификацию транспортных средств с учётом автобусов малой и особо малой вместимости, исключив термин «маршрутное такси».

В случае принятия ФЗ «О пассажирском автомобильном транспорте», считают в Госавтоинспекции, он упорядочит перевозку пассажиров частными перевозчиками («Газели», ПАЗы и другие автобусы малой и особо малой вместимости) и обеспечит контроль данного вида деятельности. Закон также должен приравнять маршрутное такси к автобусам, что устранит противоречия в трактовке требований Правил дорожного движения. Пока ПДД формально не признают автобусы малой вместимости общественным транспортом (хотя те же «Газели» по большинству признаков таковыми всё-таки являются), что приводит к неясности в отношении к ним на дороге, например, в вопросе о том, должны ли водители других транспортных средств уступать «Газелям», отъезжающим от остановки…

А где и как найти золотую середину в соотношении количества автобусов разной вместимости в каждом городе?

 

«А у них в квартире газ…»

Между тем российский транспорт – далеко не первый в мире, столкнувшийся с проблемами, характерными для периода перехода от одной экономической формации к другой. Система регулирования общественного транспорта в России вместе с соответствующей законодательной базой находятся на стадии становления. По мнению известного немецкого аналитика Стефана фон Крамон-Таубадэля, изменения в этой системе были вызваны упадком государственных транспортных предприятий и развитием перевозчиков частной формы собственности.

Сектор перевозок пассажирским автотранспортом характеризовался доминированием региональных монополистов и был частично открыт для конкуренции только в конце 1990-х годов. Появление перевозчиков частной формы собственности поставило новые задачи перед системой госрегулирования, которая должна обеспечить справедливую конкуренцию между перевозчиками и способствовать развитию сектора в целом.

Существуют два основных вида регулирующих органов. Например, функции регулирования рынка местных пассажирских перевозок могут осуществляться структурным подразделением (отделом, департаментом) местной администрации (это – как раз из того белорусского опыта, к которому сегодня так стремятся некоторые представители муниципальных властей российских городов). Рынок перевозок регулируется соответствующим отделом исполкома города или района. Главным недостатком данной системы является то, что местным властям, как правило, принадлежит транспортное предприятие, и, следовательно, они заинтересованы в обеспечении для него более благоприятных условий, чем для других перевозчиков. Поэтому подобная система может эффективно функционировать только в случае, когда на рынке отсутствует конкуренция и все перевозки осуществляются региональным монополистом.

Во втором случае регулирование осуществляется соответствующим независимым органом. В сфере пассажирских перевозок, как показывает международная практика, такие органы состоят из представителей всех заинтересованных сторон: местных властей, перевозчиков, дорожных служб, потребителей и профсоюзов. Регулирующий орган независим как от властей, так и от перевозчиков, а его деятельность осуществляется на основе устава. Он также не зависит от изменений на политическом поле, и поэтому его решения базируются на экономических основаниях, а не на политических, как это зачастую происходит с решениями властной структуры. Все процедуры внутри регулирующего органа должны быть абсолютно прозрачными, особенно те, которые касаются распределения маршрутов. Будь это аукцион или любая другая процедура, критерии выбора победителя должны быть чёткими, а решения – открытыми.

В качестве примера страны, где центральное правительство делегировало право организовывать систему регулирования местного пассажирского транспорта местным властям, можно привести Польшу. Согласно закону «О коммунальном хозяйстве», в обязанности властей гмины (первичный уровень административно-территориального деления) вменяется организация системы предоставления населению коммунальных услуг, в том числе и услуг пассажирского транспорта. Выбор между двумя приведёнными выше системами регулирования общественного транспорта полностью зависит от решения властей гмины. В настоящий момент в большинстве регионов и городов используется система регулирования, где оператором перевозок является отдел муниципалитета. Однако более чем в десятке городов были созданы и функционируют независимые регулирующие органы. Власти большинства польских городов уже пришли к осознанию того, что регулирующий орган должен быть независимым, и предпринимают шаги по созданию таких органов.

 

Ищущий – найдёт…

В некоторых российских городах подобного рода попытки найти общий язык между властью, местными частниками и муниципалами, да при этом ещё умудриться не забыть о пассажире, уже делаются.

Например, в администрации Красноярского края подписано соглашение «О взаимодействии между Советом администрации Красноярского края, администрацией г. Красноярска, Красноярской ассоциацией пассажирских перевозчиков». Свои подписи под документом поставили: начальник агентства промышленности, энергетики, транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации края Денис Пашков, начальник департамента транспорта администрации Красноярска Владимир Песегов и председатель правления Красноярской ассоциации пассажирских перевозчиков Михаил Омышев.

Как отметил Денис Пашков, в соглашении закреплены те программы, которые были заявлены в ходе переговоров как со стороны коммерческих перевозчиков, так и властей. В частности, перевозчики обязуются разработать программу обновления подвижного состава, отдавая приоритет автобусам большой вместимости. В свою очередь, краевая и городская администрации взяли на себя составление комплексной транспортной схемы, транспортной сети и разработку новых нормативов, направленных на совершенствование механизмов тарифообразования. Также планируется создать диспетчерскую службу и определить те маршруты, где будут работать автобусы средней и малой вместимости.

- Эти меры направлены на повышение эффективности транспортного комплекса. 2006 год должен стать для нас знаковым и позволит существенно улучшить ту ситуацию, которая сейчас сложилась в этой сфере, – подчеркнул Пашков.

Как в свою очередь отметил Михаил Омышев, соглашение позволит установить чёткие правила рынка, которые до сих пор были размыты. Эти правила будут доработаны с учётом инвестиционной составляющей и форс-мажорных обстоятельств, например, резких скачков цен на ГСМ.

А в Краснодаре водители маршрутных такси встретились с главой города Владимиром Евлановым и обсудили проблемы пассажирских перевозок. В «круглом столе» приняли участие заместители главы города, депутаты городской Думы, руководство ГИБДД. Интересы «маршруточников» представляла председатель совета Краснодарской краевой общественной организации «Центр правовой защиты предпринимателей-водителей «Трансфера» Ирина Дейнега. По её словам, в Краснодаре открываются новые маршруты, а действующие меняются без согласования с перевозчиками, без учёта и анализа предстоящей реконструкции города. Растёт количество машин фирм – посредников между городской администрацией и фактическими владельцами транспортных средств. Конкурсы на перевозки такие фирмы выигрывают под «Пазики» и низкие тарифы, а потом появляются «Газели», что приводит к повышению тарифов. Фирмы-посредники делают деньги из воздуха, а владельцы маршрутных такси несут убытки и вытесняются с рынка пассажирских перевозок. Участники «круглого стола» затронули вопросы, связанные с повышением цен на энергоносители и, как следствие, удорожанием горюче-смазочных материалов, что приведёт к росту тарифов на проезд.

- Накануне встречи с вами я поставил перед руководством администрации задачу обсудить все вопросы и снять возникшее напряжение, – ответил глава города. – Мы должны улучшать транспортное обеспечение краевого центра. Тем более что маршрутные такси в последнее время играют важную роль в перевозке горожан.

Глава Краснодара подчеркнул, что в ближайшие дни все правовые вопросы, касающиеся перевозок граждан автобусами малой и особо малой вместимости, будут рассмотрены и откорректированы. В Евланов предложил собираться за “круглым столом” раз в квартал, что поможет улучшить договорные отношения между городской властью и «маршруточниками».

Эти робкие попытки разумно и эффективно решить транспортные проблемы городов России обнадёживают. И всё-таки решение необходимо на федеральном уровне…