Дороги "Магистрали остались без денег…"


Юрий ПОЛЯКОВ

 

На протяжении почти десятка лет (с 1991 по 2000 гг.) финансирование дорожного хозяйства России выполнялось в соответствии с Федеральным законом «О дорожных фондах в Российской Федерации». Он предусматривал работу федерального, а также территориальных дорожных фондов субъектов РФ, регламентировал назначение и использование средств для содержания и развития сети автодорог общего пользования. После приостановления своего действия в 2001 г. этот закон был отменён с 1 января 2005 г. Соответственно прекратили своё существование и дорожные фонды. Поэтому в настоящее время весьма остро стоит вопрос о формировании стабильных источников финансирования дорожного хозяйства.

 

Подготовка проекта

В 2005 г. в Росавтодоре была образована рабочая группа по разработке Концепции реформирования дорожного хозяйства РФ, в деятельности которой на протяжении полугода принимали участие представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, бизнеса и общественности. Основанием для создания данного документа стало решение Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 24.06.2005 г. (протокол   № 41 от 24.06.2005 г.). На совещаниях рабочей группы обсуждались такие принципиальные вопросы, как направления осуществления реформ, система мероприятий, необходимых для достижения поставленной цели, набор целевых показателей для оценки достижения результатов.

В декабре 2005 г. состоялась научно-практическая конференция по обсуждению   проекта, в которой приняли участие депутаты Государственной Думы РФ, члены Совета Федерации, представители органов исполнительной власти РФ и субъектов, руководители органов управления дорожным хозяйством, представители научных и общественных организаций.

 В конце декабря 2005 г. по результатам расширенного заседания Коллегии Минтранса России (постановление № 7 от 20.12.2005 г.) было принято решение о доработке проекта основ концепции реформирования дорожного хозяйства РФ с учётом высказанных замечаний и предложений. С этой целью Минтрансом России   была образована совместная рабочая группа с участием представителей обеих палат Федерального Собрания РФ, заинтересованных министерств и ведомств, субъектов РФ.

Сейчас проект доработан с учётом замечаний и предложений, высказанных на заседании рабочей группы, состоявшемся 25 апреля 2006 г.

 

Ситуация настораживает

В результате упразднения дорожных фондов объёмы финансирования федеральных и территориальных дорог общего пользования в 2005 г. по сравнению с 2000 г. уменьшились в 2,2 раза. При этом объёмы средств, выделяемых на обеспечение федеральных трасс, сократились на 28 %, а на функционирование территориальных дорог – в 2,5 раза.

Доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП России упала с 2,9 % в 2000 г. до 1,1 % в 2005 г. Кроме того, наблюдается снижение доли расходов на автомобильные дороги в федеральном бюджете с 4,9 % в 2000 г. до 3 % в 2005 г., а в бюджетах субъектов РФ - с 28,9 % в 2000 г. до 9,1 % в 2005 г. Столь резкое уменьшение финансирования дорожного хозяйства привело к свёртыванию работ в названной области. В пять раз снизились объёмы строительства и реконструкции автодорог, в два раза – объёмы ремонтных работ.

Доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП России в 2000-2005 гг.

 


Объёмы строительства и реконструкции автодорог в 1992-2005 гг.

 


Ввиду значительного уменьшения объёмов финансирования, автодорожная сеть России уже перестала отвечать современным требованиям автотранспортного рынка. К тому же нынешние темпы дорожного строительства заметно отстают от интенсивности роста автопарка.

 

Налоговые поступления

В нынешнюю систему налогообложения автотранспорта и нефтепродуктов входят акцизы на бензин, дизтопливо и моторные масла, а также транспортный налог и акцизы на легковые автомобили и мотоциклы.

В настоящее время финансирование федеральных дорог происходит за счёт средств федерального бюджета в соответствии с законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В частности, в него зачисляются 40 % доходов от акцизов на бензин, дизтопливо и моторные масла, а также 100 % доходов от акцизов на легковые автомобили и мотоциклы. Что же касается финансирования территориальных автодорог, то оно осуществляется из бюджетов субъектов РФ, в которые поступают 100 % доходов от транспортного налога и 60 % доходов от акцизов на бензин, дизтопливо и моторные масла.

Основная проблема на сегодняшний день заключается в том, что перечисленные налоги не являются закреплёнными источниками финансирования дорожного хозяйства. Поэтому они зачисляются в доходы бюджета соответствующего уровня. В результате же объёмы средств, выделяемых из них на дорожное хозяйство, не зависят от величины налогов, поступивших от пользователей автотрасс. Они определяются наполняемостью соответствующих бюджетов и социально-экономическими приоритетами органов государственной власти. А поскольку проблемных направлений всегда более чем достаточно, в бюджете соответствующего уровня постоянно ощущается дефицит денежных средств. В итоге на развитие дорожного хозяйства мало что остаётся. Зачастую получается, что оно, как и некоторые другие отрасли, фактически финансируется по остаточному принципу.

Поэтому ныне действующая в России система налогов не обеспечивает поступлений требуемых объёмов средств. К примеру, в 2004 г. поступления от сбора налогов на автотранспорт и нефтепродукты составили лишь 72 % от общей суммы расходов на дорожное хозяйство.

Сложившаяся ситуация требует кардинального изменения. Неслучайно в проекте Основ Концепции реформирования дорожного хозяйства РФ   говорится о необходимости поэтапного перехода от существующей системы финансирования отрасли к общепринятой в международной практике. Этот документ был разработан на основании решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 24.06.2005 г.

Как показывает опыт экономически развитых стран, основная налоговая нагрузка (70-75 % от общей суммы налогов на автотранспорт и нефтепродукты) должна приходиться на покупателей бензина, дизтоплива и моторных масел. И это вполне логично. Ведь объёмы потребляемых нефтепродуктов отражают степень использования автодорог.

Доля же налогов, взимаемых по факту владения (приобретения, пользования) транспортным средством, в ведущих европейских государствах составляет 25-30 %. При этом порядка 15-20 % приходится на транспортный налог и лишь около 10 % – на акцизы на продажу АТС. Меньший удельный вес этих двух видов налогов связан с тем, что они не отражают частоту и продолжительность поездок, а значит, не позволяют судить об интенсивности использования автодорог.

Конечно, при определении ставок налогов и размеров налоговой базы следует внести поправки, связанные как с уровнем автомобилизации в России, так и с фактическими возможностями автотранспортников. Словом, необходимо учитывать реалии сегодняшнего дня. Ведь огульная реализация принципа «За всё платит пользователь» может отрицательно сказаться на конкурентоспособности российских автоперевозчиков.

 

Неналоговые доходы

Помимо указанных выше налоговых доходов, в число закреплённых источников финансирования дорожной отрасли предполагается включить неналоговые доходы от эксплуатации автодорог общего пользования.

В соответствии с проектом Основ Концепции реформирования дорожного хозяйства РФ, они будут объединять доходы, полученные от компенсации ущерба, наносимого автодорогам транспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы, а также доходы от эксплуатации автодорог на платной основе. Дополнительными источниками финансирования дорожного хозяйства могут служить также доходы от таможенных пошлин на ввозимые автомобили, запчасти к ним и шины. Сюда же можно приплюсовать часть прибыли страховых компаний, получаемой от страхования автогражданской ответственности.

Каким же образом можно повысить сборы от неналоговых доходов? Очевидно, что для этого прежде всего следует усовершенствовать ныне действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую вопросы сохранности автомобильных дорог от разрушающего воздействия крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств. Можно вспомнить и о том, что до сих пор ещё не существует методики определения величины экономического ущерба от проезда крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств, которая позволяла бы учитывать фактическое состояние дорог по результатам их диагностики.

Помимо этого, следует обратить внимание на удобство размещения стационарных и мобильных пунктов весового контроля. В частности, речь идёт об установке весов предварительного динамического взвешивания АТС на автодорогах, наиболее загруженных движением тяжеловесных автомобилей. По-прежнему одной их острых проблем остаётся оснащение всех пунктов пропуска, размещённых на границе РФ, современным весовым оборудованием. В перспективе предполагается разработать единое программное обеспечение для статистической обработки базы данных грузовых автомобилей, проходящих через пункты весового контроля, и передачи сведений на центральный пост.

Огромную помощь окажет создание программы пропуска крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования РФ. В этом случае оператор будет располагать информацией о маршрутах движения, технических параметрах дорог и характеристиках их транспортно-эксплуатационного состояния, размещении мостов, их грузоподъёмности, ограничениях нагрузок и габаритных размеров, расположении дорожных знаков и т. д.

Немаловажная проблема заключается также в обеспечении целевого расходования денежных средств, поступающих в виде компенсаций ущерба и штрафных санкций к нарушителям правил перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов. Они должны направляться лишь на содержание и ремонт автодорог.

В проекте Основ Концепции отмечена целесообразность введения платы за проезд по федеральным дорогам как с российских, так и с иностранных автомобилей, полная масса которых согласно технической документации завода-изготовителя превышает 12 т. Она рассматривается в качестве дополнительного источника неналоговых поступлений средств, необходимых для содержания и развития сети федеральных дорог. Размеры ставок платы предлагается определять на основе выявленных зависимостей воздействия грузовиков и автопоездов различной массы на разрушение дорожной сети. Кроме того, могут учитываться количество осей АТС и время его проезда по сети федеральных автодорог.

Возможность введения подобной платы продиктована логичными, на первый взгляд, соображениями. Как правило, расположение федеральных автодорог позволяет осуществлять кратчайшие транспортные связи между субъектами РФ, обеспечивает выход на территории зарубежных стран. Всё это предопределяет использование федеральных автодорог как основных транспортных артерий, по которым проходят значительные грузопотоки. Кроме того, в настоящее время в России более трети от общей протяжённости федеральной сети составляют дороги, рассчитанные на эксплуатацию грузовиков с осевой нагрузкой, не превышающей 6 т. И дальнейшая их реконструкция требует значительных инвестиций.

Однако реализация подобных мер может негативно сказаться на финансовом положении в первую очередь российских автоперевозчиков. Ведь они в ряде случаев не располагают необходимыми средствами даже на своевременное обновление подвижного состава. А если ещё учесть постоянный рост цен на ГСМ и запчасти, увеличение стоимости технического обслуживания и ремонтных работ, то подобная позиция разработчиков проекта Основ Концепции вызывает реальные опасения. Ведь заботясь о потребностях дорожной отрасли, они подчас недостаточно учитывают интересы автотранспортников.

 

Создание целевых дорожных фондов

Естественно, что обеспечение стабильности и своевременности финансирования дорожного хозяйства предполагает реализацию целого комплекса мероприятий. Прежде всего основное внимание будет уделено формированию стабильных закреплённых источников финансирования дорожного хозяйства за счёт налоговых поступлений от пользователей автодорог, а также неналоговых доходов от эксплуатации дорожной сети. Получаемые средства целесообразно концентрировать во вновь созданных дорожных фондах. Первоначально намечается обеспечить хотя бы минимально необходимую потребность в финансировании работ по содержанию, ремонту и развитию дорог.

История существования дорожных фондов в России 1990-х – начала 2000-х годов имела печальное завершение. Аудиторские проверки выявили в ряде случаев нецелевое использование денежных средств, слабый контроль за расходованием ресурсов, неэффективное управление счетами фондов. В связи с этим в 2001 г. было приостановлено действие закона «О дорожных фондах в Российской Федерации» в части создания и деятельности Федерального дорожного фонда РФ. А в 2005 г., в связи с отменой названного закона, более 70 субъектов РФ ликвидировали свои территориальные дорожные фонды, что в конечном счёте привело к резкому снижению объёмов финансирования дорожного хозяйства.

Указанная проблема обусловливает необходимость формирования целевых дорожных фондов для аккумулирования финансовых ресурсов. Естественно, что их деятельность должна строиться на новых принципах, с учётом ранее допущенных ошибок.

Основным их назначением станет обеспечение расходов, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автодорог общего пользования и управлением государственным и муниципальным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Источниками же поступлений будут налоги с пользователей автодорог и неналоговые доходы от эксплуатации дорожной сети. Они не будут, как это происходит в настоящее время, поступать в бюджеты различных уровней, а станут сразу зачисляться в целевые дорожные фонды. Это позволит предотвратить использование финансовых средств не по назначению.

Конечно же, переход к системе финансирования дорожного хозяйства через целевые дорожные фонды – это довольно длительный процесс. И практическая его реализация станет возможной лишь после определения механизмов привлечения налоговых и неналоговых источников и формирования системы эффективного управления средствами фондов.

Исходя из структуры автомобильных дорог общего пользования, целевые дорожные фонды России, скорее всего, будут иметь трёхуровневую структуру: фонд РФ, фонды субъектов РФ и муниципальных образований.

Предполагается, что ставки автотранспортных налогов и тарифы, на базе которых рассчитываются неналоговые доходы, будут регулярно пересматриваться. Это позволит привести источники доходов в соответствие с потребностями в финансировании дорожной отрасли согласно целевым программам. Для повышения эффективности администрирования автотранспортных налогов предполагается предоставить право контроля их сбора органам управления дорожными фондами совместно с налоговыми инспекциями.

Совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства напрямую связано с созданием конкурентной рыночной среды в отрасли. Ведь только появление устойчивых источников финансирования способно сформировать необходимые условия для реальной конкуренции между подрядчиками на выполнение дорожных работ.

 

 А ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ, ЧТО… 

***

…в России 52 тыс. городов и сёл не имеют всесезонных дорог.

Госдума в ходе «Правительственного часа» намерена обсудить с Правительством состояние дорог, а также меры, необходимые для строительства новых автомагистралей. Об этом сообщил спикер Госдумы Борис Грызлов.

– Нужно наводить порядок на дорогах, делать их удобными для автолюбителей, а не как направление для езды, – подчеркнул он.

При этом Б. Грызлов напомнил, что порядка 52 тыс. населённых пунктов, в основном в сельской местности, не имеют всесезонных дорог с твёрдым покрытием.

***

…к 2025 г. дорожная сеть России может быть полностью парализована. Интервал между автомобилями не будет превышать длину их кузова.

Как сообщил на «Правительственном часе» в Государственной Думе министр транспорта Игорь Левитин, к 2010 г. количество автомобилей в стране вырастет примерно в полтора раза. На километр существующей дороги будет приходиться 44, а в 2025-м – 92 автомобиля. В итоге, если все они выйдут на магистраль, транспорт просто остановится.

В нынешнем году, по данным министра, только 37 % федеральных и 24 % территориальных дорог соответствуют нормативным требованиям. Если ситуация не изменится, то к 2010 г. в России останется только 15 % нормальных дорог.

Однако министр отметил и некоторые положительные тенденции в дорожном строительстве. В текущем году объёмы ввода в эксплуатацию федеральных дорог будут увеличены в 2,4 раза, а объём финансирования – в 1,4 раза.

Как сообщил глава Федерального дорожного агентства (Рос­автодор) Олег Белозёров, среднегодовой объём ввода в эксплуатацию федеральных автомобильных дорог за период 2005 – 2006 гг. превысит 500 км, а объёмы ремонта дорог составят в среднем 3743 км в год.

Глава Росавтодора напомнил, что в бюджете 2007 г. объём финансирования дорожного хозяйства запланирован на уровне 150,5 млрд рублей (на 16 % больше уровня текущего года). А объём субсидий регионам на строительство дорог увеличится почти вдвое.

Напомним, что проект закона «Об автомобильных дорогах» должен быть внесён в правительство до 1 марта 2007 г.