Пассажирские перевозки "Спор Программы и Стратегии, или Кто и как повезёт пассажиров в Беларуси и России"


 

Как эффективнее развивать пассажирские перевозки автомобильным транспортом: организовать более строгий контроль или создать лучшие условия для инвестиций? Такой спор по концептуальным вопросам отчётливо слышится при сопоставлении двух программных документов, принятых в прошлом году в двух странах, объявивших своей целью всемерное сближение.

 

Улучшать, повышать, совершенствовать…

В соответствии с прогнозом развития пассажирских перевозок автотранспортом общего пользования до 2010 года, рост пассажирооборота в Беларуси составит до 5 %. Этот прогноз прозвучал в докладе заместителя министра транспорта и коммуникаций Александра Нестеровича на итоговой коллегии Минтранса Беларуси 26 января 2006 года. По его словам, совершенствование правовых, организационных, экономических и технических условий для обеспечения устойчивого эффективного функционирования автомобильного транспорта, предназначенного для перевозок пассажиров, является главной целью развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом на 2006 – 2010 годы. Мероприятия, с помощью которых белорусский Минтранс собирается достичь этой цели, изложены в Программе развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом на 2006 – 2010 годы, принятой постановлением белорусского правительства 22 июня 2005 года.

 

Объём перевозок пассажиров предприятиями разных форм собственности (млн пасс.)

 

Ежедневно в Республике Беларусь организациями Минтранса и КУП "Минсктранс" выполняется более 53 тыс. рейсов и перевозится 3,76 млн пассажиров.

 

Протяжённость автобусных маршрутов в Беларуси (тыс. км)

 

 

Количество маршрутов, обслуживаемых госпредприятиями и «частниками»

 

С 2000-го по 2004 год протяжённость автобусных  маршрутов увеличилась на 15,4 тыс. км, а их количество на 420 единиц. Это позволило в 2004 году перевезти на 28 млн пассажиров больше, чем в 2000-м.

Причём, согласно этому анализу, перевозка пассажиров организациями Минтранса и КУП "Минсктранс" до настоящего времени не окупается собственными доходами организаций автомобильного транспорта и поддерживается государством за счёт субсидий из республиканского бюджета и средств местных бюджетов (субсидий и местных целевых сборов). Наиболее убыточными являются перевозки пассажиров по социально значимым городским и пригородным маршрутам.

В 2004 году из местных бюджетов организациям Минтранса и КУП "Минсктранс" в виде субсидий на городские и пригородные перевозки выделено около 130, 8 млрд белорусских рублей.

 

Динамика возмещения затрат собственными доходами компаний

 

 

Обновление пассажирского транспорта обеспечивается за счёт местных целевых сборов (транспортный сбор на обновление и восстановление транспорта общего пользования, используемого на маршрутах в городском пассажирском, пригородном и междугородном автобусном сообщении, сбор на содержание и развитие инфраструктуры города (района) и других источников (средства организаций, кредиты). Ежегодное обязательное обновление должно составлять 10 % парка, по итогам 2005 года в республике приобретено 957 автобусов, в том числе организациями Минтранса 635 автобусов, что обеспечило обновление подвижного состава в размере 10,8 % и 12,4 % соответственно.

Таким образом, авторы содержащегося в Программе анализа констатируют, что основными причинами, сдерживающими развитие автомобильных перевозок пассажиров в Беларуси, являются:

- превышение затрат на перевозки пассажиров на пригородных и городских маршрутах над доходами, полученными от их обслуживания;

- несовершенство тарифной политики;

- высокая степень износа подвижного состава;

- несовершенство системы контроля за выполнением автомобильных перевозок и низкий уровень штрафных санкций за безбилетный проезд.

Низкая окупаемость пассажирских автомобильных перевозок обусловлена, по мнению авторов анализа, высоким уровнем эксплуатационных расходов (из-за опережающего, в сравнении с индексацией тарифов на проезд, роста цен на все виды материально-технических ресурсов, и в первую очередь на топливно-энергетические), а также отсутствием действенного механизма компенсации потерь доходов от предоставления услуг по перевозке пассажиров льготных категорий. Подойдя вплотную к этой щекотливой теме, авторы белорусской Программы развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом делятся своим видением решения: «Проблему упорядочения социальных льгот, в том числе по проезду на пассажирском транспорте общего пользования, необходимо решать комплексно, с учётом принципов социальной справедливости, экономической обоснованности, адресности и доступности различных форм государственной поддержки». Как сообщается здесь же в тексте, с этой целью Министерством труда и социальной защиты Беларуси подготовлен и внесён на рассмотрение Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь проект закона «О государственных социальных льготах, правах и гарантиях для отдельных категорий граждан». Однако решать проблему собираются не только за счёт «упорядочения льгот на проезд», но и за счёт совершенствования тарифной политики, под которым понимается государственное регулирование тарифов. В итоге авторы программы декларируют: «В конкретных условиях функционирования пассажирского транспорта очевидно, что компенсация потерь доходов от предоставления услуг по перевозке пассажиров льготных категорий в ближайшей перспективе должна осуществляться за счёт средств бюджетов».

Также делается ставка на постоянный мониторинг пассажиропотоков. Как утверждают авторы Программы, «только постоянный мониторинг может ответить на многие вопросы, в том числе связанные с определением и введением новых маршрутов, закрытием отдельных маршрутов, определением объёмов перевозок на конкретном маршруте, количества и типа подвижного состава, допускаемого к перевозкам, обеспечением достоверного планирования выручки от выполнения перевозок».

Завершает перечень призванных решить проблему окупаемости мер намерение усилить государственный контроль за работой пассажирского автомобильного транспорта в регулярном сообщении. Существующая в Беларуси «система организации рассмотрения жалоб и заявлений от жителей и пассажиров по вопросам работы транспорта общего пользования, принятия мер к тем или иным поставщикам услуг и обеспечения обратной связи по информированию населения о принятых мерах и устранению недостатков», как видят её будущее создатели Программы, должна стать открытой и общедоступной с применением современных информационных коммуникационных технологий и независимой от перевозчиков.

Предполагается также снижать затраты автотранспортных предприятий через переоборудование или замену автобусов для использования дизельного топлива, использование альтернативных источников тепла для отопления зданий, уменьшения собственных затрат организаций и передачу в коммунальную собственность или продажу неиспользуемых площадей.

Программа развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом на 2006 – 2010 годы декларирует необходимость усовершенствовать в Республике Беларусь нормативную правовую базу по государственному регулированию и управлению в сфере автомобильных перевозок пассажиров, а также обеспечить ежегодное обновление подвижного состава, используемого для пассажирских городских и пригородных автобусных перевозок, на уровне не ниже 10 %.

 

Планируемая динамика обновления подвижного состава для пассажирских перевозок

 

 

Кроме того, планируется усилить контроль за полнотой оплаты пассажирами проезда в автобусах регулярных сообщений, создать систему диспетчерского управления городскими и пригородными перевозками пассажиров в регулярном сообщении, а также разработать рациональные маршрутные схемы городских и пригородных перевозок пассажиров с учётом работы всех видов транспорта.

В русле обозначенных направлений говорится о необходимости приведения количества подвижного состава и численности персонала автобусных парков в соответствие с выполняемыми объёмами работ по перевозке пассажиров, техническому обслуживанию и ремонту автобусов и создания системы обязательной сертификации автотранспортных услуг по перевозке пассажиров.

Совершенствования требует, согласно тексту Программы, система финансирования автомобильного пассажирского транспорта, система контроля за соблюдением перевозчиками требований нормативных правовых актов и система оплаты труда работников автобусных парков.

Экспертная группа Республиканского совета профсоюза "Садружнасць", объединяющего в Беларуси владельцев и водителей маршрутных такси, проанализировав Программу, высказала ряд замечаний и предложений по её содержанию. Прежде всего, анализируя состояние пассажирских перевозок в регулярном сообщении, авторы Программы констатируют "усиление влияния на данный рынок услуг индивидуальных перевозчиков". В частности, отмечается, что "в 2004 году индивидуальными предпринимателями, осуществляющими автомобильные перевозки в регулярном сообщении, перевезено 144,4 млн пассажиров", что составляет 10,1 % от общего пассажирооборота в Республике Беларусь. Далее, в разделе программы "Комплекс мероприятий по развитию перевозок пассажиров автомобильным транспортом до 2010 года" указано, что "в соответствии с прогнозом развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования до 2010 года рост пассажирооборота составит до 5 % ... при условии выделения финансовых ресурсов на обновление парка автобусами".

Сопоставив эти выдержки, эксперты профсоюза обращают внимание на то обстоятельство, что в Программе отсутствует прогноз развития пассажирских перевозок автоперевозчиками негосударственной формы собственности на 2005 – 2010 гг. по видам маршрутов (в настоящее время ими обслуживается до 30 % городских маршрутов) и не рассматривается вопрос снижения по годам субсидий из местных бюджетов организациям Минтранса на обновление парка автобусов с учётом привлечения на рынок транспортных услуг частных инвестиций автоперевозчиков негосударственной формы собственности.

Учитывая, что среди мер, направленных на повышение окупаемости автомобильных перевозок пассажиров, в Программе предусмотрена передача в коммунальную собственность или продажа неиспользуемых площадей Минтранса, профсоюзные эксперты высказывают предложение о необходимости «в целях формирования цивилизованного бизнеса в данной сфере» подготовить нормативный акт «о преимуществах на покупку неиспользуемых объектов Минтранса владельцев частных автопредприятий и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют пассажирские автоперевозки более 5 лет».

Кроме того, они отмечают, что в соответствующем разделе Программы не прописаны сроки разработки проекта Транспортного кодекса, подготовки законопроекта "О пассажирском транспорте в Республике Беларусь" или главы "Городской пассажирский транспорт" в действующем Законе "Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках".

Предложениям белорусских частников созвучны рекомендации авторов исследования "Мониторинг инфраструктуры Беларуси", подготовленного Исследовательским центром Института приватизации и менеджмента совместно с Немецкой экономической группой в Беларуси с целью поддержки правительства Беларуси в области экономической политики.

По мнению белорусских и немецких экономистов, законодательство должно защищать частных перевозчиков от вмешательства в их деятельность со стороны местных властей, а также обеспечивать одинаковый подход к частным и государственным перевозчикам (включая единые требования к техническому состоянию, использованию кассовых аппаратов, равный доступ к маршрутам и т. д.). Кроме того, как считают учёные, органы государственной власти не должны ограничивать тарифы на перевозки. В то же время, поскольку большинство государственных транспортных предприятий являются убыточными, белорусским властям, как считают авторы «Мониторинга…», следует выработать стратегию их структуризации, причём в первую очередь необходимо ликвидировать подразделения, занимающиеся грузовыми перевозками, и избавиться от неиспользуемых основных фондов. После этого должен быть изменён способ предоставления субсидий транспортным предприятиям: существующая система возмещения затрат перевозчиков должна быть заменена субсидированием доходов льготных категорий населения.

 

… или создавать условия для эффективной работы

Как видно из сопоставления процитированных выше рекомендаций и содержания принятой тремя месяцами позже Программы развития пассажирских перевозок автомобильным транспортом в 2005 – 2010 гг., исследовательские усилия белорусских и немецких ученых оказались в Беларуси напрасными и не востребованными властью. В то же время их рациональность подтверждается, поскольку они как бы нашли неожиданное отражение в тексте Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, принятой российским Минтрансом в том же 2005 году.

С одной стороны, в этом документе констатируется, что в сфере услуг городского пассажирского транспорта (ГПТ) на базовой сети регулярных маршрутов сохранится государственное тарифное регулирование. Однако этот документ устанавливает в качестве перспективы развития в этой области то, что по мере разрешения проблемы обеспечения государственных социальных мандатов назначение системы будет меняться.

Как ожидается, исчезнет необходимость использования регулируемого тарифа как средства обеспечения перекрёстного субсидирования поездок пассажиров, имеющих льготы, что создаст предпосылки к снижению тарифов. Тарифное регулирование будет направлено на решение двух основных задач:

- повышение ценовой доступности услуг ГПТ для менее обеспеченных слоёв населения;

- обеспечение ценовой привлекательности услуг ГПТ для среднего класса.

Ценообразование на дополнительной маршрутной сети будет основываться на рыночных принципах. В перспективе этот сегмент рынка будет характеризоваться предоставлением транспортных услуг повышенного качества.

Участие государства в деятельности рынка транспортных услуг и государственная поддержка формулируются в российской Транспортной стратегии следующим образом: «Государственная поддержка обслуживания льготных категорий пассажиров осуществляется, как правило, путём персональных адресных денежных компенсаций».

Выступая на международной конференции "Транспортная стратегия Российской Федерации" 16 декабря 2005 года, заместитель директора Департамента развития инфраструктуры и инвестиций Минтранса России Юлия Зворыкина попыталась ответить и на ключевой вопрос реализации стратегии, которым является проблема её ресурсного обеспечения. По её словам, в 2004 году фактический объём финансирования транспорта из всех источников составлял в Российской Федерации примерно 2,4 % от ВВП, в том числе финансирование из федерального бюджета в рамках всех федеральных и ведомственных программ – 0,69 % от ВВП (114,2 млрд руб.). Для обеспечения устойчивого развития и расширенного воспроизводства отрасли этого недостаточно (мировой опыт показывает, что государственные расходы из федерального бюджета только на инвестиции составляют около 1 % от ВВП). Расчёты говорят о необходимости финансирования транспортного сектора в размере не менее 4 % от ВВП к 2010 году в текущих ценах.

Транспортная стратегия предполагает такой источник финансирования инфраструктурных проектов, как инвестиционный фонд, конечно, при условии прохождения этими проектами конкурсного отбора.

Как отмечает Юлия Зворыкина, очевидно, что решение задачи необходимого финансирования транспортного сектора не может быть целиком возложено на бюджет. Необходимо задействовать дополнительные источники. Главную тенденцию она видит в изменении соотношения бюджетных и внебюджетных инвестиций в пользу внебюджетных источников.

Поэтому в качестве основных направлений повышения инвестиционной привлекательности отрасли станут в России развитие государственно-частного партнёрства и стимулирование инвестиционной активности самих транспортных предприятий.

Приоритетными направлениями государственно-частного партнёрства должны стать концессии в сфере платных автодорог и городского транспорта, портов и аэропортов, железнодорожных объектов. Внедрение концессионного механизма в транспортной инфраструктуре позволит к 2010 году достичь объёмов $ 2-3 млрд ежегодного участия частного инвестиционного капитала в российской дорожной отрасли.

По мнению Ю. Зворыкиной, складываются благоприятные условия и для стимулирования инвестиционной активности самих транспортных предприятий, поскольку экономический рост объективно повышает спрос на услуги транспорта и привлекательность транспортных проектов.

Предполагается также привлечь средства грузоотправителей или пользователей инфраструктуры в проекты по модернизации отдельных её объектов, а также выпустить обеспеченные государственными гарантиями целевые облигации или займы на проекты с надёжными показателями окупаемости, но длительными сроками реализации, которые снижают их привлекательность для коммерческих инвестиций. Как подчеркнула в своём выступлении Юлия Зворыкина, в зарубежной практике по такой схеме уже давно финансируется большая часть инфраструктурных проектов.

То есть, констатировала представительница руководства Минтранса России, задача привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов на транспорт отнюдь не выглядит неразрешимой, а общая цель преобразований в области пассажирского автотранспорта заключается в дальнейшем развитии цивилизованного рынка транспортных услуг, основанного на конкуренции независимых операторов, привлекательного для инвесторов и предпринимателей.

 

Виктор СТЕПАНОВ