Логистика "Оператор в законе"


Законодательная рулетка: кому выпадет zero?

Виктор СТЕПАНОВ

 

Прошлый год был отмечен необычайным оживлением законотворческой деятельности: на протяжении одного года белорусские парламентарии вели работу над тремя законами, имеющими отношение к транспортной отрасли. В результате впервые в стране появился закон о транспортно-экспедиционной деятельности, в первом чтении были рассмотрены изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь «О дорожном движении», велась подготовка дополнений и изменений в Закон РБ «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках». В последнем случае деятельность законодателей сопровождалась особенно активными дискуссиями, которые продолжаются и по сей день.

 

Работа над новой редакцией закона началась ещё в прошлом году, на осенней сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь состоялось его рассмотрение в первом чтении.

В ходе заседания рабочей группы по подготовке этого законопроекта ко второму чтению, которое проходило 4 января 2007 г. в Постоянной комиссии по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству, были учтены поправки, предложенные специалистами Национального центра законотворческой деятельности и Главного экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей. Как сообщила пресс-служба белорусского парламента, касались они главным образом уточнения понятийного аппарата.

В частности, были даны пояснения к терминам ”груз“, ”оператор автомобильной перевозки пассажиров“. Особое внимание члены рабочей группы уделили определению особенностей выполнения автомобильных перевозок транспортом общего пользования и организации автомобильных перевозок пассажиров в нерегулярном сообщении.

Кроме того, они решили дополнить закон новым понятием "заказчик автомобильных перевозок". В поправках была также закреплена обязанность автомобильного перевозчика по обеспечению соблюдения водителями режима труда и отдыха.

По словам депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члена постоянной комиссии по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству Сергея Семашко, работа над новой редакцией закона продолжается, и многие насущные вопросы в нём ещё не решены.

По его мнению, действующий сегодня закон об автомобильном транспорте и автоперевозках был и остаётся наиболее прогрессивным законом на постсоветском пространстве. Но с момента его принятия прошло время, система законодательства несколько изменилась, многие нормы урегулированы специальными законами, и нет смысла их содержать в новом законе об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках.

Подобными соображениями руководствовались парламентарии и при рассмотрении замечаний, представленных БАМАП. По словам С. Семашко, депутаты учли не все из них, поскольку многие из затронутых в предложениях ассоциации вопросов отражены в международных договорах, и их дублирование в законе было бы излишним.

Кроме того, по словам депутата, есть некоторые положения, которые нужно привести в соответствие с законодательством. Сегодня БАМАП говорит о компетентности водителя, руководителя или специалиста, однако само понятие «компетентность» пока никак в законодательстве не определено. Тем не менее в законе прописано, что на предприятии, осуществляющем перевозку грузов и пассажиров, должно быть назначено лицо, ответственное за этот процесс. Там также указываются требования, причём довольно жёсткие, к квалификации этого лица. В частности, это должностное лицо должно иметь высшее или среднее специальное образование по профессиям, перечень которых определяется Министерством транспорта и коммуникаций. В ином случае такое должностное лицо обязано пройти обучение по специальным программам, утверждённым Министерством транспорта и коммуникаций. Достаточно жёсткие требования предъявляются и к водителю, осуществляющему перевозку пассажиров и опасных грузов.

Также белорусские законодатели отказались от того, чтобы прописывать в законе договор фрахтования, поскольку при перевозке грузов он не применялся вообще, а при перевозке пассажиров – несколько неверно. В других странах такой договор не применяется, вот только россияне подготовили два новых документа, и один из них – это федеральный закон об утверждении устава автомобильного транспорта. В нём договор фрахтования не только присутствует, но и получил гораздо более широкое применение, чем в действующем белорусском законе.

К недостаткам действующего закона С. Семашко отнёс и то обстоятельство, что сфера его действия была необоснованно сужена. К примеру, нормы действующего закона не распространялись на автомобильные технологические внутрихозяйственные перевозки, выполняемые для собственных нужд. Определение автомобильных технологических внутрихозяйственных перевозок сейчас не дано и трактуется настолько широко, что они могут выполняться как внутри страны, так и за рубежом. Но, к примеру, правила перевозки грузов на них не распространяются. Возникает противоречие: в правилах и других нормах закона мы говорим о том, что они распространяются на некую сферу деятельности, и в то же время выводим конкретный вид деятельности за их рамки. Таким образом, этот вид деятельности ставится в какие-то особые условия.

По мнению депутата, если производитель продукции может, перевозя некий груз из Минска в Россию, не руководствоваться положениями закона, поскольку считает эту перевозку технологической, в законодательстве нужно что-то исправлять. Любые перевозки, которые сопровождаются выездом на дороги общего пользования, должны подлежать регулированию законом. По этому вопросу депутаты нашли взаимопонимание с Минтрансом и пытаются решить его в новом законе.

Кроме того, в законопроекте, по мнению С. Семашко, достаточно много декларативных норм, которые никогда не выполнялись и не могут быть выполнены, а также норм, которые на сегодняшний день урегулированы специальным законодательством. Речь идёт о лицензировании деятельности, регулировании трудовых отношений, обеспечении безопасности, тарифной политике и мобилизационной подготовке.

Например, в действующем законодательстве предусматривалось квотирование транспортных средств конкретного типа для определённых перевозок. Фактически цели квотирования достигаются через лицензирование, и на практике эта норма так и не действовала.

Всё ещё дискутируется вопрос, имеют ли право на существование грузовые такси. По некоторым сведениям, на практике они функционируют только в одном городе Беларуси – в Гродно. Депутаты не отрицают возможность для любого перевозчика выполнять заказы населения. Но в этом случае вступает в силу ещё один закон, а именно «О соблюдении прав потребителя».

По словам С. Семашко, депутатам белорусского парламента приходится слышать много нареканий по поводу перевозки пассажиров как на внутригородских, так и на междугородних маршрутах. Много вопросов возникает из-за того, что у перевозчика сегодня нет средств на замену подвижного состава и для оказания дополнительных услуг пассажиру.

Ещё одной проблемой является связанный с развитием перевозок маршрутными такси вопрос перевозки багажа. Сегодня Гражданский кодекс однозначно утверждает, что перевозчик обязан перевезти багаж. Вместе с тем изменились структура пассажиропотока, состав автопарка, кроме того, по маршрутам, которые предполагают наличие у пассажиров объёмного багажа, стали ходить автобусы малой вместимости, в которых конструктивно не предусмотрены багажные отсеки.

В действующем законе нечётко прописаны взаимоотношения между перевозчиками и местными исполнительными органами при организации перевозки пассажиров. Закон не даёт чёткого ответа на вопрос, кто должен заниматься организацией пассажирских перевозок.

На взгляд специалистов, организацией городских, пригородных, межобластных пассажирских перевозок должны заниматься местные исполнительные комитеты. Они обязаны исполнять функции заказчика в пределах подведомственной им территории. Но поскольку клиент заказывает услуги, он должен платить. На сегодняшний день в законе нет чёткого механизма возмещения затрат перевозчиков, выполняющих пассажирские перевозки по регулируемым тарифам. Ведь если государство считает, что перевозчик должен перевозить пассажиров по определённому тарифу, то оно должно быть готово возместить перевозчику его затраты, если они превосходят этот тариф. Кто будет это делать? Сейчас местные исполнительные комитеты компенсируют какую-то сумму, но чёткого договора с местным исполнительным комитетом, который бы точно определял сумму компенсации, у перевозчика нет.

Существует также проблема финансирования так называемых социально значимых перевозок, само определение которых, по словам С. Семашко, требует уточнения. По мнению депутата, к социально значимым перевозкам можно было бы отнести те, которые осуществляются в обеспечение социального стандарта, когда перевозчика обязывают выполнять перевозки по некоему маршруту, определённому местным исполнительным комитетом. Маршрут невыгоден, там мало пассажиров, например, если в деревне живёт десять человек. Соответственно у перевозчика нет ни сборов, ни выручки, ни прибыли. Но людей необходимо перевозить, автобус туда нужно отправлять – вот тогда этот маршрут можно рассматривать в качестве социально значимого.

Кроме того, есть перевозки льготной категории пассажиров (в Беларуси она весьма многочисленна), которые либо освобождены от оплаты проезда совсем, либо имеют скидки. Чтобы создать перевозчикам нормальные условия работы, депутатам предстоит в новом законе выработать такой механизм, который позволит компенсировать связанные с этим потери. По их мнению, перевозчик должен получать полное вознаграждение за выполненную работу, независимо от того, перевозит ли он льготников, по регулируемым тарифам или как-либо иначе. Всё, что он собрал с пассажиров, – это только часть его дохода, а все остальные затраты должен возместить ему бюджет. Такой механизм принят и в других странах.

В принципе, дотирование транспорта, особенно городского, – это тоже норма. Однако в этом случае возникает проблема учёта перевезённых пассажиров.

По словам С. Семашко, на сегодняшний день белорусское министерство финансов высказало замечание к принятому в первом чтении варианту законопроекта, требуя организовать учёт проезда пассажиров льготной категории.

В отличие от соседней России, в Беларуси возможность решения этой проблемы путём монетизации льгот не рассматривается. Здесь склоняются к использованию в автомобильных перевозках пассажиров уже испытанного на железнодорожном транспорте способа, который предусматривает обязательное получение каждым пассажиром билета, независимо от того, в какой мере оплачивается проезд.

Много дискуссий вызвала проблема определения в новом законе оператора перевозок. По мнению члена профильной комиссии белорусского парламента, в действующем законе это определение не совсем верно. Ведь когда говорят о перевозке грузов, то субъект, который обслуживает груз, следует называть не оператором, а экспедитором. А вот при перевозке пассажиров не приходится говорить об экспедиторе, в этом случае более применим термин «оператор».

При этом теперь белорусские депутаты склоняются к тому, чтобы под оператором имелся в виду укрупнённый перевозчик. И схема, по словам С. Семашко, должна быть такая: в городе, например, в Минске, должно быть несколько операторов. Самая простая схема может включать операторов пассажирских автоперевозок; трамвайных и троллейбусных перевозок, либо и тех и других вместе; оператора метро. Они заключают договоры с местным исполнительным комитетом, а дальше, поскольку они получают таким образом рынок в своё распоряжение, должны заключать договоры с более мелкими перевозчиками. Это одна из возможных схем.

Может быть также несколько операторов, например, на рынке автоперевозок, которые могли бы конкурировать между собой. В этом случае оператор заключает договор с местным исполнительным комитетом и набирает перевозчиков.

Должна иметь право на существование, по мнению парламентариев, и схема без оператора, когда взаимоотношения перевозчиков с местным исполнительным органом могут строиться напрямую. Сейчас же в Беларуси функции оператора почти всегда отдаются облавтотрансам, которым к тому же переданы и функции заказчика. Они заключают договоры с другими перевозчиками от своего имени, никакого возмещения затрат им не гарантируя.

При доработке нового закона, с учётом принятого в прошлом году закона о транспортно-экспедиционной деятельности, достаточно полно регулирующего взаимоотношения в грузовых перевозках, упоминание об операторах при перевозке грузов было исключено. В отношении же пассажирских перевозок депутаты пока не определились.

Тем временем руководитель Республиканского совета Белорусского профсоюза работников различных форм предпринимательства «Садружнасць» Леонид Ковшик считает, что заказчиком пассажирских перевозок должен быть местный орган власти. Причём право быть заказчиком перевозок должно принадлежать исключительно местному органу власти, и в законе это должно быть однозначно, без каких-либо оговорок, прописано.

По его мнению, местные структуры Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь не могут выступать в качестве заказчика городских и пригородных перевозок. За ними остаются функции заказчика в междугороднем и международном сообщении. Поскольку сейчас под руководством Минтранса Беларуси оказались все существующие в стране виды транспорта, его главной функцией, по аналогии с подобным ведомством в Российской Федерации, должно быть совершенствование нормативно-правовой базы всего транспорта.

Оператором автомобильных перевозок пассажиров в соответствии с предложенной профсоюзом формулировкой имеет право быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, который сам не осуществляет деятельность по перевозке пассажиров и которому заказчиком поручено организовывать такие перевозки. Такую формулировку Л. Ковшик обосновывает тем, что, если в качестве оператора выступает автобусный парк, он таким образом получает средство для подавления конкурентов, которыми для него являются маршрутные такси. Есть факты, когда госавтопредприятие, выступающее оператором, устанавливает в своих интересах невыгодное расписание для частных автоперевозчиков и вместе с заказчиком выделяет им нерентабельный маршрут. Такое положение, по мнению Л. Ковшика, противоречит антимонопольному законодательству. Кроме того, возникает проблема финансирования деятельности оператора.

По мнению руководителя профсоюза «Садружнасць», оператор должен быть независимым, а право его выбора должно принадлежать заказчику. Профсоюз поддерживает готовность депутатов предусмотреть в законе все три возможные схемы: с одним оператором пассажирских автоперевозок, с несколькими операторами и вообще без оператора.

Причём последняя из перечисленных схем является, по мнению Л. Ковшика, достаточно сложной, поскольку в этом случае в качестве оператора фактически выступает местный орган власти, одновременно являющийся заказчиком. Сложность этой схемы заключается прежде всего в том, что одновременное выполнение местным органом власти обязанностей и заказчика, и оператора по сути дела будет означать усиление функций клиента. Учитывая, что на деле взаимодействовать с перевозчиками от лица оператора будут конкретные чиновники, некоторые из них, возможно, попытаются извлечь личную пользу из этого, оказывая предпочтение тем или иным перевозчикам. Кроме того, деятельность чиновников финансируется из бюджета, поэтому у них нет заинтересованности в конечных результатах транспортного процесса.

Необходимо также исключить из закона понятие «установленные тарифы», поскольку, по мнению Л. Ковшика, наиболее оптимально установление тарифа оплаты за проезд самим перевозчиком, исходя из спроса на его услуги и тарифа государственного транспорта.

Помимо этого, жёстко установленные сверху тарифы лишают перевозчика возможности более гибко регулировать стоимость проезда, например, в зависимости от дальности поездки пассажира либо в зависимости от дня недели или времени суток.

Более того, слишком высокая стоимость проезда на частных маршрутных такси вызывает перегруженность принадлежащих государству автобусов, а значит, косвенно способствует скорейшему износу государственного автобусного парка, призванного оказывать услуги льготным категориям пассажиров.

Целесообразно прописать в законе норму о применении штрафа к пассажирам за безбилетный проезд в маршрутном такси, как это принято в отношении безбилетных пассажиров на автобусах общего пользования.

Требует законодательного оформления статус «маршрутное такси» с указанием его соотношения с нормативным определением «транспорт общего пользования».

Не способствует эффективному регулированию автоперевозок, по мнению перевозчиков и профсоюза «Садружнасць», и использование в тексте закона таких размытых по смыслу концовок содержащихся в нём положений, как «иные», «другие» и «прочие». Как считают перевозчики, эти лазейки дают возможность заинтересованным ведомствам создавать необходимые им подзаконные нормативные акты и проводить свою, не всегда совпадающую с содержанием закона, политику.