Опыт коллег "Закон под транспорт или транспорт под Закон?"


 

Председатель Правления Белорусского союза транспортников Валентина Леончик: «Не хватает не техники – не хватает законов и их знания…»

 

Олег ЖАРКО

 

Как ни странно, больше всего не хватает транспортникам постсоветских государств не современного подвижного состава, не наличия развитой транспортной инфраструктуры, и даже не высококвалифицированных кадров (хотя со всем этим ситуация весьма напряжённая). Больше всего не достаёт нормативно-правовой базы. Старая в одночасье рухнула, отрасль продолжает жить и обеспечивать экономики своих стран, а нормативно-правовое обеспечение транспортной деятельности катастрофически не поспевает за новыми реалиями. Увы, темп жизни народных избранников явно отличается от ритма жизни перевозчиков…

Одна из самых продвинутых в этом отношении стран на бывшей территории СССР – Республика Беларусь. Здесь многое (причём, весьма своевременно) сделано для нормативно-правового обеспечения транспортной деятельности. Однако уже в процессе работы выявляются некоторые огрехи и недостатки, которые надо находить и устранять. Собственно говоря, бывшие союзные республики вынуждены за годы делать ювелирную законодательную работу, на которую у западных стран ушли века…

 

Особенность белорусской ситуации, при всей её «продвинутости», заключается в том, что наиболее развита нормативно-правовая база транспортной работы в отрасли международных автоперевозок. Остальные же виды транспортной деятельности остались в некоторой законодательной тени. Оно и неудивительно: международные перевозчики, покупая книжки МДП, щедро оплачивают старания своего лоббиста – дирекции БАМАП. У остальных же транспортников республики – куда более многочисленных и несравнимо менее состоятельных – такового нет.

А он нужен – и транспортникам, и властным структурам, которым трудно принимать соответствующие решения, не зная всей подноготной ситуации на внутреннем транспортном рынке страны. Вернее, организация такая существует, и при её непосредственном участии было принято немало законодательных актов.

– Однако сегодня от деятельности Белорусского союза транспортников (БСТ) требуется гораздо больше, – убеждена председатель Правления БСТ Валентина Леончик, которая недавно решила оставить насиженное кресло в комиссии по транспорту в парламенте страны и сосредоточиться исключительно на работе в БСТ.

– Причём работа эта должна быть двунаправленной, – говорит она. – С одной стороны, БСТ должен принимать самое активное участие в подготовке нормативно-правовых актов. С другой – серьёзно работать с самими перевозчиками, которые зачастую очень слабо представляют себе границы уже существующего правового поля.

В начале октября текущего года союз, при содействии министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь и профсоюза «Садружнасть», провёл первый из серии семинаров, посвященный правовым вопросам организации автомобильных перевозок пассажиров. Этими семинарами организаторы намерены заполнить информационный вакуум у перевозчиков. В конце ноября планируется проведение республиканского съезда Союза.

– В противовес параду суверенитетов на территории бывшего СССР, – говорит В. Леончик, – в Европе с начала 1990-х годов начался качественно новый этап в транспортной политике, цель которого – образование единого рынка транспортных услуг. Ставка делается на комплексное развитие транспортной инфраструктуры, её модернизацию, а также поступательное упрощение порядка пересечения границ и устранение
административных барьеров при выполнении международных перевозок. Регулярно стали проводиться европейские конференции по транспорту, в работе которых принимают участие парламенты, правительства и общественные транспортные организации.

Так, после второй конференции в общественном сознании закрепилось понятие девяти критских транспортных коридоров, два из которых проходят через территорию нашей страны. Современная транспортная политика, получившая название «Белой книги ЕС», направлена на снижение отрицательного влияния транспорта на окружающую среду, развитие экологически чистых видов транспорта, принятие более жёстких норм и стандартов на выбросы и шум транспортных средств, а также безопасность движения.

При этом сам транспорт рассматривается как важнейший фактор общественного развития, главная задача которого – реализация конституционного права человека на обеспечение надёжной возможности передвижения, гарантия свободного обмена товарами и услугами. Общественный транспорт должен быть доведён до того уровня комфорта, качества и скорости, которое от него ожидают пассажиры.

Законодательство является не только важнейшим составным элементом государственной политики, но и основным инструментов её реализации. С другой стороны, развитие законодательства напрямую зависит от государственной транспортной политики и чёткого определения её основных приоритетов.

Формирование транспортной политики в Беларуси началось с принятия Правительством в 1997 г. Концепции развития транспортного комплекса РБ, направленной на обеспечение стабильной работы всех видов транспорта и повышение его вклада в экономику на основе интеграции в международную транспортную систему, а также создание условий, обеспечивающих привлекательность коммуникаций для транзитных перевозок.

В последующие годы эта Концепция была подкреплена рядом государственных программ развития отдельных видов транспорта, транзитных и международных перевозок, а также транспортных коммуникаций (автомобильных дорог). Так, в ближайшее время отраслевой штаб будет отчитываться на Президиуме Совета Министров о ходе реализации Программы развития пассажирских перевозок на 2005 – 2010 гг.

В 1998 г. был принят Закон Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности», который стал фундаментом национального транспортного законодательства. Он дал импульс поиску оптимального сочетания государственно-нормативных методов управления и договорных отношений производителей и потребителей транспортных работ и услуг.

С одной стороны, транспортники работают со своими клиентами или заказчиками перевозок исключительно на договорной основе, с другой – налицо целая гамма рычагов управления, которыми пользуется государство: это система лицензирования, сертификации, оценки соответствия или стандартизации, а порой и квотирования отдельных сегментов рынка.

Основное достоинство этого закона заключается в том, что он чётко определил спектр работ и услуг, относящихся к транспортной деятельности. Тем самым, по сути, он изменил отношение к транспорту как простому «перевозчику». Это вполне согласовывается с принятым в 1998 г. Гражданским кодексом, который расширил спектр транспортных договоров.

Дальнейшего переосмысления юридической общественностью ещё требуют закреплённые Гражданским кодексом и транспортными законами гражданско-правовые отношения, связанные с перевозками транспортом общего пользования на основе публичного договора. Ключевым вопросом в них является государственная тарифная политика и предоставление льгот и преимуществ по провозной плате.

В последующие годы был принят целый пакет транспортных кодексов и законов, среди которых отраслевые и общетранспортные. (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс внутреннего водного транспорта, Законы о железнодорожном и автомобильном транспорте, автомобильных дорогах, о перевозке опасных грузов, о дорожном движении и т. д.).

Транспортное законодательство – составная часть единой общегосударственной программы законотворчества, и поэтому его развитие должно соответствовать основным положениям Концепции совершенствования законодательства, утверждённой Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205. В ней делается ставка на кодификацию и консолидацию нормативных правовых актов, поскольку именно на этой основе можно достичь единого, юридически цельного регулирования однотипных общественных отношений. Приняты Банковский, Инвестиционный, Трудовой, Жилищный, Таможенный и многие другие кодексы. Другое направление систематизации законодательства – его рекодификация, в результате которой в кодексы (законы) переносятся правовые нормы, содержащиеся в актах более низкой юридической силы. Характерный пример такой работы – подготовка законов «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» и «О дорожном движении».

На законодательный уровень были «подняты» те положения Правил перевозок и Правил дорожного движения, которые имеют правовые последствия (заканчиваются, как правило, в суде). Соответственно, была упрощена и сама система правового регулирования, поскольку было упразднено действие такого промежуточного нормативного документа, как Устав автомобильного транспорта.

В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» законотворческая работа в стране поставлена на системную плановую основу, согласовывается с Единым правовым классификатором, его терминологией, по единым принципам и методологическим подходам.

Эффективность правовой системы обеспечивается её стабильностью, соподчинённостью согласно иерархии по своей юридической силе.

Таким образом, законотворческий процесс носит непрерывный характер, однако при этом для субъектов хозяйствования и просто людей важна стабильность «правил игры» и их предсказуемость.

К сожалению, на практике много примеров, когда этого не удаётся делать. (До вступления в силу в этом году принятый в 2003 г. Кодекс об административных правонарушениях корректировался четыре раза. Ежегодно одновременно с принятием законов о бюджете вносятся изменения и в налоговое законодательство.)

Исправление законов происходит непросто, по той же усложненной регламентом процедуре их принятия: изменения в Закон могут быть внесены только законом, т. е. актами равной или более высокой юридической силы. И хотя правовая экспертиза производится на всех стадиях подготовки законопроектов, но от ошибок не застрахован никто. Нет собственной юридической школы, порой – гражданской позиции у самих разработчиков, а сами государственные органы перегружены рутинной текущей работой.

В области транспортного законодательства квалифицированный специалист – просто «штучный товар», на подготовку которого уходят годы кропотливой самостоятельной и командной работы.

Развитие законодательства стимулирует активизацию и самой транспортной деятельности, однако для успеха нужны не только новые прогрессивные законы, но и менеджеры нового уровня.

Статистика свидетельствует, что 80 % банкротств происходит не из-за некачественных продукции или услуг, а из-за плохого менеджмента, низкой квалификации руководителей, прежде всего, их юридической безграмотности. Для оперативного и неформального решения возникающих проблем необходимо создать рабочую группу «мозгового штурма» из наиболее активных директоров и ведущих специалистов.

Непосредственный проводник государственной транспортной политики – руководитель транспортной организации. И если директорский и предпринимательский корпус не воспринимает эту политику как свою личную задачу, её реализация обречена на провал или будет сводиться к латанию дыр.

Для успеха в общем деле надо непосредственно участвовать как в формировании транспортной политики, так и в подготовке её основного инструмента – законодательства.

Профессия водителя – одна из самых массовых, а автоперевозки во всём мире – сфера государственного и частного предпринимательства. Для Беларуси вообще характерен беспрецедентный рост субъектов хозяйствования, занятых автоперевозками. По данным транспортной инспекции, на 1 сентября текущего года действует более 30 тыс. лицензий на автоперевозки (из них около 18 тыс. – на перевозку пассажиров) и около 100 тыс. лицензионных карточек. При этом подавляющее большинство лицензий используется на пригородных и междугородных перевозках и перевозках автомобилями-такси. Менее одной трети в этом списке составляют юридические лица, остальные – индивидуальные предприниматели.

Рыночный по своей природе автотранспорт пытается вписаться в сложившуюся экономическую ситуацию, постоянно учится подстраиваться под любые запросы потребителя своих услуг, часто становится составной частью бизнеса, например, в торговле, туризме и т. д. Знакомство с различными сферами экономики и жизнедеятельности человека делает автомобилистов более «продвинутыми» как с точки зрения изучения самого рынка, так и в поиске новых ниш для приложения своих сил в условиях жесточайшей конкуренции.

Европейская статистика свидетельствует, что ежегодно разоряется 8 – 12 % автоперевозчиков, на место которых приходят отважные новички.

Опыт развитых стран свидетельствует о постоянном повышении требований к автоперевозчикам, и касаются они разных аспектов: наличия современных транспортных средств, опыта работы, хорошей репутации по безопасности и качеству транспортного обслуживания и финансовой устойчивости, которая должна обеспечивать обществу и клиентам экономическую безопасность.

Это только на первый взгляд автоперевозки кажутся простой и самоорганизующейся системой. В этой сфере много проблем государственного масштаба, связанных с обеспечением безопасности, экономическими и экологическими последствиями глобальной автомобилизации, а также низкой эффективностью организации самого транспортного процесса, системными недоработками в развитии транспортного машиностроения.

Принятый в 2001 г. Закон Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» по своему наполнению не имеет себе равных на постсоветском пространстве. В России на федеральном уровне до сих пор нет такого Закона. Жизнь идёт по Уставу 1969 г., который не стыкуется с Гражданским кодексом, не ориентирован на рыночные отношения в экономике и новые подходы к управлению самим транспортным процессом.

Правоприменительная практика показала, что действующий до настоящего времени Закон хотя и сыграл свою положительную роль в становлении цивилизованного рынка автоперевозок, но не лишён недостатков. Некоторые его положения оказались декларативными и впоследствии не были подкреплены соответствующими механизмами реализации на практике. Например, это касается государственной поддержки транспорта общего пользования, а также обеспечения равенства всех форм собственности и добросовестной конкуренции.

Развитие законодательства и институциональные преобразования в отрасли – система сообщающихся сосудов. Пример Минска показывает, что здесь не должно быть «шараханья». Только целенаправленная работа по разграничению функций, правовому упорядочению взаимоотношений заказчика и подрядчика могут стать основой становления цивилизованного рынка автоперевозок пассажиров в регулярном сообщении.

Именно поэтому в заседаниях комиссии по транспорту регулярно принимал участие ведущий транспортный оператор Минска – директор предприятия «Столичный транспорт и связь» Валерий Шкуратов. Новые законы проверялись именно на транспортном рынке белорусской столицы. Минск – самая сложная транспортная структура в стране, и отработав юридические механизмы на самой сложной транспортной структуре, ретранслировать их на более мелкие проще – и масштабы не те, да и не все виды транспорта есть.

На момент принятия действующего Закона ещё не было транспортной инспекции и Белтехосмотра, а ведь сегодня влияние этих структур на развитие автотранспорта трудно переоценить.

Итак, чем же новый Закон Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» отличается от старого? В последние годы были приняты «сопредельные» транспортных законов («О дорожном движении», «О перевозке опасных грузов», «О транспортно-экспедиционной деятельности», «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»), законодательных актов в области лицензирования, оценки соответствия, т. е. стандартизации и сертификации. Соответственно, положения Закона, связанные с названными законодательными актами, потребовали исключения или переработки.

Действующий Закон состоит из 11 глав и 93 статей, а новый – из 8 глав и 62 статей. При нём более детально прописан механизм организации автоперевозок пассажиров. Грузовые перевозки претерпели небольшие изменения. Касаются они в основном увязки с Законом «О транспортно-экспедиционной деятельности», совершенствования порядка оформления транспортных, в том числе грузосопроводительных документов. Уточнена сфера действия Закона, в частности, под его действие попадают только международные автоперевозки для собственных нужд.

Более того, при определении самого понятия «автомобильные перевозки для собственных нужд» разработчики отказались от таких их характеристик, как «внутрихозяйственные технологические», поскольку дать их однозначное толкование для современных условий организации бизнеса невозможно.

Уточнены или переработаны понятия «автомобильный перевозчик», «груз», «международная автомобильная перевозка», «юридическое и физическое лицо» (поскольку в гражданско-правовых сделках участвуют и иностранные субъекты). Дано качественно новое определение термина «оператор автомобильных перевозок пассажиров», под которым понимается только юридическое лицо, осуществляющее деятельность по организации пассажирских автоперевозок. Появился новый термин «организация автомобильных перевозок пассажиров». Это совокупность организационных действий и технологических операций по обеспечению выполнения автоперевозок пассажиров. При этом сама деятельность оператора впервые законодательно поставлена на договорную основу. Уточняется классификация автоперевозок. Законодательно закреплена паспортизация маршрутов.

Значительные изменения претерпела глава «Государственное регулирование и управление в области автомобильного транспорта и автомобильных перевозок». Уточнены сами задачи, а также компетенция государственных органов.

На правительственном уровне теперь будут утверждаться Правила автомобильных перевозок, причём в них будут включены разделы по организации безопасной перевозки (соответственно, действующие в настоящее время «Правила безопасной перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом» будут упразднены).

Советом Министров будут утверждаться:

– требования к лицам, ответственным за организацию и выполнение автоперевозок;

– порядок подтверждения профессиональной компетентности таких лиц при выполнении международных автоперевозок и выдачи свидетельств в соответствии с соглашением в рамках СНГ;

– порядок осуществления контроля за выполнением международных автоперевозок.

По заключению Конституционного Суда Республики Беларусь Правительство обязано установить порядок принятия местными исполнительными и распорядительными органами совместных решений, касающихся организации и выполнения пригородных пассажирских автоперевозок в регулярном сообщении по территориям двух и более административно-территориальных единиц.

Министерству транспорта и коммуникаций предстоит разработать и утвердить новое Положение об операторе автоперевозок пассажиров и типовое положение о контрольно-ревизорской службе на автотранспорте, а также определить критерии, на основании которых будет происходить включение в Перечень автоперевозчиков, обязанных выполнять автоперевозки транспортом общего пользования.

В соответствии со статьёй 24 нового Закона такая важная процедура, как порядок проведения конкурсов на право выполнения автоперевозок пассажиров в регулярном сообщении, отнесена к компетенции главы государства или уполномоченного исключительно им государственного органа.

Предстоит большая работа по переработке Правил автоперевозок пассажиров, поскольку именно в них должен быть детально расписан порядок организации всех видов перевозок пассажиров, багажа и ручной клади, а также содержаться примерные формы договоров и образцы транспортных документов, порядок предъявления претензий и исков.

Ответственность в новом Законе конкретизирована как гражданско-правовая, поскольку административная и уголовная ответственность – это другие ветви законодательства.

Характерной особенностью главы «Заключительные положения» является то, что статьёй 59 вносятся изменения и дополнения в главу 40 Гражданского кодекса Республики Беларусь «Перевозка». По своей сути это беспрецедентный случай в законотворческой практике, поскольку сам Гражданский кодекс всегда был своего рода святцами, с которыми сверялась каждое предписание в области гражданско-правовых отношений в области перевозок.

Корректировка 40 главы Гражданского кодекса позволит в большей степени учесть специфику отдельных видов транспорта, развитие отношений в этой сфере при подготовке новых нормативно-правовых актов.

– Каждому перевозчику придётся изучить новое законодательство самостоятельно, – подытоживает Валентина Леончик. Впрочем, БСТ ставит перед собой задачу помочь в этом транспортникам страны. Тот, кто раньше освоит новое правовое поле и научится пользоваться заложенными в нём механизмами, окажется в более выгодном положении, и у него будет больше шансов для развития своего бизнеса.