МАФ - Конференция "В чём беды нашего транспорта?"


Размышления в перерывах конференции МАФ-2008

 

Николай ИВАНОВ,

главный специалист отдела «Прогнозирование и маркетинг»

ГНЦ «Центральный научно-исследовательский автомобильный и автомоторный институт»

 

Программа IV Международного Автотранспортного Форума вызвала у меня большой интерес. Ведь намеченные темы конференций были посвящены весьма, можно сказать, животрепещущим вопросам и проблемам нынешнего состояния автомобильного транспорта России, и то, как и когда они будут фактически решены, может в большей степени чем декларации транспортных стратегий определить реальные перспективы отрасли и, следовательно, всей экономики страны.

Поэтому главной темой обсуждений была, на мой взгляд, проблема недостаточной проработанности нормативного правового регулирования многих видов деятельности и, в частности, деятельности автотранспортного комплекса. Именно отсюда – и парадоксально быстрый рост цен на топливо, и «туман» в части создания саморегулируемых организаций, и дезорганизованный рынок транспортных услуг, и катастрофическая ситуация в части не только безопасности, но и просто возможности дорожного движения, и усугубляющийся дефицит профессиональных водителей при бурном росте автомобилизации населения, и прочее, прочее, прочее, что делает всё более и более тяжёлым нормальное ведение любого бизнеса в автотранспортном комплексе России. И на Форуме не раз звучали сетования на недостаточность нормативно-правовой базы.

Но беда, по-моему, не столько в недостатке, сколько в недостатках (т. е. не в нехватке, а в неудовлетворительности) российских законов и подзаконных актов, регулирующих те или иные взаимоотношения. Увы, наши правовые и нормативные акты нередко содержат много «прорех» и противоречий, но мало комплексности и согласованности, а порой просто безграмотные фразы да и другие недостатки. Но акты, в которых оказываются недостатки, неприемлемые для государственной власти (хотя ею и принятые), всё же исправляют и дополняют, издавая новые акты, иногда уже с иными недостатками. При этом задерживается принятие актов по ещё неурегулированным вопросам и внесение изменений в те имеющиеся акты, недостатки которых признаются не очень существенными для быстрого исправления. В результате мы имеем, с одной стороны, распухшую нормативно-правовую базу, которой трудно пользоваться и, с другой стороны, неурегулированные вопросы, иногда «подвешенные» на неопределённое время, хотя это приносит и убытки экономике, и моральный вред людям.

Приведу один пример. В 1999 г. Федеральная дорожная служба (ФДС) издала документ, устанавливающий в России весовые и габаритные ограничения для транспортных средств, эксплуатируемых на автомобильных дорогах общего пользования. Документ был согласован с Минтрансом России и Министерством внутренних дел (МВД) России. Однако некоторые его нормы противоречили нормам Правил дорожного движения, утверждённых Правительством Российской Федерации, что абсолютно недопустимо! Многие нормы документа ФДС России противоречили подобным же нормам «Инструкции по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов…», утверждённой Минтрансом России по согласованию и с МВД России, и с ФДС России. Хотя нормы документа ФДС России были явно основаны на ограничениях, установленных в директивах Европейского Союза, по ряду показателей также были необъяснимые различия. По некоторым важным нормам документ ФДС России отличался и от соглашения о дорожных ограничениях при перевозках между государствами-участниками СНГ. Здесь не место рассматривать конкретные недостатки документа ФДС (а они – и не по одному – есть почти в каждом пункте и каждой таблице), главное – он и ещё ряд документов, регулирующих один и тот же вопрос, создавали коллизии, мешающие нормальной работе автомобильного транспорта.

И я очень опасаюсь, что на нынешнем этапе нормотворчества может вновь повториться подобная ситуация, тем более что в намечаемых к принятию специальных технических регламентах, касающихся автомобильной техники, решено разделить нормы для изготовления от норм для эксплуатации этой техники. Это создаёт предпосылки к тому, что некоторые требования окажутся не в том регламенте, где они должны бы быть, а кое-какие будут продублированы – но с разночтениями – в обоих регламентах. Но ещё хуже, когда в окончательных редакциях регламентов останутся правовые, технические и языковые несуразности, в избытке имевшиеся в начальных редакциях.

Избежать многих таких недостатков в принципе можно было бы, создав в России (по опыту европейских стран с развитыми автомобилестроением и автотранспортом) национальный свод (кодекс) единых требований к конструкции и эксплуатации дорожных подвижных средств (хотя подробно регулировать специфические вопросы, например, о перевозке опасных грузов, придётся отдельными документами). Примерами таких единых кодексов являются «Strassen Verkehr Zulassung Ordnung» (StVZO) в Германии, «Code de la Route» во Франции, «Construction and Use Regulations» – с наиболее явным отражением в названии сути содержания документа – в Великобритании. Но создаётся впечатление, что наши «заинтересованные» бюрократические структуры норовят петь всяк свою песню, не усаживаясь вместе хотя бы в квартет по дедушке Крылову.

Ситуация с нормотворчеством усугубляется тем, что составители некоторых нормативных актов, даже имеющие специальное образование по профилю предмета регулирования, похоже, недостаточно уважают и себя как специалистов, и тем более тех, кто будет работать с этими актами. И поэтому либо не дают себе труда вчитываться и вдумываться в написанное, либо предпочитают не «возникать». Кроме того, немало пишут явно неспециалисты и люди, плохо владеющие русским языком, а на редакторах экономят. Ну а лица, принимающие решения, включая депутатов различного уровня, будто бы вообще озабочены совершенно другим. Вот и возникают нормативные акты, от которых становится за державу обидно.

Многие выступавшие сетовали на пассивность Минтранса России в нормативном регулировании автомобильного транспорта. И некоторые объясняют её тем, что отрасль якобы не относится ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, а посему надо, мол, многие вопросы решать на уровне именно субъектов Российской Федерации или даже местного самоуправления. Конечно, пунктом «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены, в частности, федеральные транспорт и пути сообщения, тогда как автомобильный транспорт – почти весь не федеральный, да и автомобильные дороги далеко не все федеральные.

Но в пункте «ж» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесено также «установление правовых основ единого рынка», а в ст. 8, ч. 1 «гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». И ничто в реальной экономической деятельности так полно не осуществляет свободное перемещение товаров и не способствует обеспечению единства экономического пространства, как автомобильный транспорт. Вместе с тем, как показывает недавний опыт, субъекты Федерации не склонны обеспечивать единство экономического пространства и свободное перемещение товаров. Ну а если решение всех транспортных вопросов и проблем опустить на муниципальный уровень, то неизбежно возникнет такая неразбериха, что пострадает не только автомобильный транспорт, но и вся экономика страны. Поэтому есть все основания – и юридические, и экономические, и политические – считать весь автомобильный транспорт (кроме внутрихозяйственного) объектом федерального регулирования.

В связи с этим мне вспоминаются статьи в автотранспортных журналах США 70-х годов, где говорилось, что в Департаменте (Министерстве) транспорта США нет подразделения, которое занималось бы вопросами грузовых автомобильных перевозок, а самостоятельность штатов в установлении различных правил таких перевозок, включая весовые и габаритные ограничения, делает Соединённые Штаты разъединёнными. И ведь тогда тягачи для проезда через несколько штатов должны были нести на себе «лицензионные платы» (по-нашему, как бы номерные знаки) от каждого штата.

(Кстати, делалось это прежде всего для распределения средств дорожного или транспортного налога с грузового транспорта по дорожным фондам тех штатов, где данное транспортное средство ездит и разрушает дороги. У нас же с ликвидацией созданных было в 1991 г. дорожных фондов все деньги транспортного налога поступают в общий котёл федерального бюджета, и оттуда произвольно выделяются средства на строительство и содержание автомобильных дорог).

Но в начале 80-х годов президент Рональд Рейган своим специальным указом либерализовал грузовые автомобильные перевозки. И автотранспортные компании всерьёз опасались конкуренции со стороны резко возросшего количества владельцев-водителей (которых и до того было около 400 тыс.) и мелких фирмочек. Тем не менее со временем всё вернулось на круги своя: транспортные компании продолжили вести преимущественно регулярные перевозки с их определёнными маршрутами и установившимися большими грузопотоками, а владельцы-водители – по-прежнему использоваться главным образом на разовых или редко повторяющихся заказах, придавая гибкость всей транспортной системе и повышая доступность транспортных услуг для мелких и случайных грузоотправителей.

Вдобавок чрезвычайно важную роль в том, что транспорт там работает именно как система, играет обширная сеть терминалов и других пунктов отправки и получения грузов. (Кстати, компания «Greyhound», осуществляющая в США междугородные автобусные перевозки, получила широкую известность благодаря попутной перевозке частных посылок и бандеролей, используя для сбора и выдачи отправлений автобусные станции, хотя подобные перевозки – основной хлеб и почтового ведомства, и корпорации UPS, и ряда других грузоперевозчиков). Для крупных транспортных компаний наличие сети терминалов выгодно, в частности, тем, что позволяет организовать дальние перевозки по системе «тяговых плеч» (как у нас на железнодорожном транспорте), что почти исключает необходимость ночёвок водителей в автомобилях. При этом не только улучшаются условия труда водителей, но и появляется возможность оптимизировать – применительно даже к определённому участку маршрута – спецификации и характеристики тягачей, экономя тем самым как на цене тягачей (без спальных мест), так и на топливе, шинах и других эксплуатационных расходах.

Кроме того, терминалы и система «тяговых плеч» позволяют автотранспортникам США легче организовать перевозки с применением двух прицепных единиц и получить дополнительную экономию расходов. А эксплуатация таких автопоездов уже несколько десятилетий разрешена во всё более растущем числе штатов: в некоторых западных – на магистральных дорогах общей сети, в других – на платных дорогах, которые отличаются от дорог общей сети не только взиманием платы, но и улучшенными характеристиками по уклонам, кривым в плане, покрытию и т. д. Кое-где наряду с «дублями» эксплуатируются также и «трипли», т. е. автопоезда с тремя прицепными единицами.

Во времена СССР (с 1960 г.) автопоезда с двумя прицепными единицами также были разрешены к эксплуатации ГОСТом 9314-59 на габаритные и весовые ограничения, а также Правилами уличного (позднее - дорожного) движения. Более того, не только на равнинах Казахстана и Узбекистана, но даже в Магаданской области и некоторых других районах по разрешениям местных властей эксплуатировались автопоезда с ещё большим количеством прицепных единиц.

И если ГОСТ 9314-59 ограничивал общий вес автопоезда величиной в 40 т, то Изменение № 1 этого стандарта, введённое в 1973 г., позволило иметь общий вес автопоезда до 52 т - в зависимости от количества осей и расстояния между крайними осями (так называемая «мостовая формула»). После этого на увеличенные нагрузки в нашей стране стали проектироваться и новые мосты.

Однако в новой России предельные величины габаритной длины и общего веса автопоезда почему-то были сокращены, а автопоезда с двумя прицепными единицами – выведены из нормального обращения, несмотря на дефицит водителей и прямую экономическую выгоду. Поэтому, пользуясь случаем, я призываю всех заинтересованных автотранспортников и их различные объединения потребовать по меньшей мере возвращения к нормам Изменения № 1 к ГОСТ 9314-59 г., разумеется, с учётом нынешних реалий.

Теперь, упомянув объединения автотранспортников, нельзя не коснуться и ещё одной темы, обсуждавшейся на Форуме, - о так называемых саморегулируемых организациях. Да, появился новый закон, который продолжил череду других законов о некоммерческих организациях. Но означает ли это создание чего-то принципиально нового по сравнению с имеющимися ассоциациями, союзами, некоммерческими партнёрствами и прочими некоммерческими организациями, и если означает, то что именно? Этот вопрос в тех или иных формулировках звучал во многих выступлениях. Но, к сожалению, на него не прозвучало достаточно ясного ответа.

Правда, как о потенциально появляющемся плюсе говорилось о возможности создания будущими СО или СРО каких-то стандартов. Но только если Минтранс дозволит такую деятельность. А кому дозволять-то, если, например, даже в одном муниципальном образовании три перевозчика могут в принципе создать четыре СО или СРО? И что, каждая СО или СРО будет вводить какие-либо стандарты для нескольких своих членов? А найдутся ли у них средства – и финансовые, и интеллектуальные, и прочие – на такие разработки, да ещё и на достойном уровне?

Известно, например, что в США уже давным-давно создано общество автомобильных инженеров – SAE, и оно изначально занимается вопросами стандартизации в области автомобилестроения и отчасти автотранспорта (позднее добавились и вопросы аэрокосмической отрасли). И оно не просто одно на всю страну, но имеет также иностранных членов. Однако членство – индивидуальное, с личной уплатой членских взносов и участием в деятельности общества – в меру своей активности и авторитета среди коллег, независимо от места работы и служебного положения. При этом существуют также и ассоциации юридических лиц, например, Американская ассоциация производителей автомобилей (ААМА) и Американская ассоциация автомобильных грузоперевозчиков (АТА), которые служат в основном для осознания, формулирования и представления общих интересов предприятий соответствующей отрасли. То есть под разные задачи имеются разные организации.

У нас же, боюсь, всё может быть сведено лишь к созданию новых структур, которые будут почти полностью дублировать функции уже имеющихся, вместо того чтобы с учётом возможностей, открываемых новым законом, лишь внести некоторые изменения в уставы существующих объединений и даже не менять вывесок. (Ведь каким словом не назови хрен, он от этого не станет слаще редьки и редькой не станет). А размножение структур будет вызывать явления паразитирования (в том числе и внешнего, подобно паразитированию некоторых разработчиков программного обеспечения – делается одно на всех, а деньги берутся с каждого почти как за индивидуальный заказ) и неизбежные споры о том, у какой структуры «шапка выше». И самая главная опасность – что перевозчики, разобщённые на группки как веник на прутики, потеряют даже нынешнюю степень воздействия на «контрагентов» в отстаивании своих интересов.

И в заключение – пожелания по части будущих конкурсов на лучшее транспортное средство, проходящих в рамках Форума. Думается, надо уточнить, по каким номинациям следует проводить конкурс, по каким критериям отбирать претендентов и каким критериям (и методикам!) проводить оценку. Странно же сравнивать (как было в этот раз) модели, ещё не пошедшие в производство, с моделями, которые только появились на российском рынке, но не показаны на Форуме, и с моделями, которые уже давно и широко эксплуатируются в России, в частности, по общему впечатлению от дизайна и по «оптимальному соотношению показателю “цена - качество”, исходя из реальных условий эксплуатации на российском рынке транспортных услуг». Тем более что многообразие условий эксплуатации в России априори создаёт возможность того, что в одних условиях лучшей, скажем, по технико-эксплуатационным свойствам окажется одна модель, а в иных – другая, но условия продажи и поставки (не ограничивающиеся лишь ценой) могут в каких-то случаях выдвинуть вперёд третью.