Международные перевозки "ТIR и NCTS: сверим часы?"


Виртуальное уведомление – это реально

 

В наступающем году международных автомобильных перевозчиков ожидают нововведения, связанные с таможенным контролем. В частности, в странах Европейского союза вводится обязательное предварительное электронное декларирование таможенных органов ЕС о перевозках товаров по процедуре МДП. С 1 января следующего года вводится обязательное электронное информирование при прибытии груза в ЕС, а через полгода (с 1 июля 2009 г.) такое информирование, причём заблаговременное (не менее чем за час до прибытия машины в таможню), должно предоставляться до прибытия товара в ЕС.

По словам президента Ассоциации международных автоперевозчиков (АСМАП) Юрия Сухина, сегодня на территории России оформляется более половины всех выдаваемых Международным союзом автотранспорта (МСАТ) книжек МДП. Причём через АСМАП проходит более 1 млн книжек. Однако Конвенция МДП до сих пор не компьютеризирована. Поэтому теперь российским международным автоперевозчикам придётся решать свои проблемы в одностороннем порядке.

 

Как всё начиналось

После злополучного 11 сентября 2001 г. страны так называемой большой восьмёрки поручили Всемирной таможенной организации (ВТО) решить проблему безопасного перемещения товаров на транспорте. С этого момента вопрос обеспечения транспортной безопасности считается приоритетным во всём мире. Главной задачей ВТО становится разработка серии мер, направленных на охрану глобальной торговли и на защиту глобальной сети логистики. В июне 2005 г. эта организация подготовила документ, одобренный членами «большой восьмёрки». Сегодня он известен как Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО. Этот документ, состоящий из набора стандартов, содержит множество положений, которые могут повлиять на деятельность большинства транспортных компаний, и, в частности, тех, кто в своей деятельности применяет процедуру МДП.

Тем не менее Рамочные стандарты ВТО – это не более чем стандарты. Несмотря на то, что принципы Рамочных стандартов по безопасности применяет в своей стране каждая договаривающаяся сторона, реального механизма их обязательного соблюдения на международном уровне на данный момент не существует. В частности, если от какого-либо государства требуется реализовать программы аккредитации экономических операторов (АЭО), взаимное признание этих операторов не предусматривается. Это значит, что торговая компания, являющаяся уполномоченным оператором в одной стране, не будет считаться таковой в других государствах. Поскольку средств взаимного признания нет, экономическим операторам придётся проходить процедуры аккредитации во всех странах, где они осуществляют свой бизнес. (Адаптация рамочных стандартов с целью обеспечения безопасности и упрощения мировой торговли – основное требование для получения статуса аккредитованного экономического оператора.)

В октябре 2007 г. Рамочные стандарты несколько обновились: вышла новая публикация, включающая технические сведения касательно программ АЭО. Но поскольку взаимного признания не существует, применение рамочных стандартов, включая АЭО, требует двухсторонних соглашений между 119 торговыми партнёрами, что практически нереально.

По мнению руководителя департамента МСАТ Жака Акри, система МДП могла бы помочь решить эти проблемы. Конвенция МДП уже с начала 50-х годов является полезным инструментом для хозяйствующих субъектов, экономических операторов и т. д. Конвенция МДП предусматривает взаимное признание всех таможенных контролей в 56 странах, применяющих систему МДП.

На сегодняшний день договаривающиеся стороны выбирают один из трёх способов применения рамочных стандартов. В одностороннем порядке применение рамочных стандартов происходит быстро, но при этом не содержит взаимного признания таможенных органов или программ АЭО. То есть цепь логистики остаётся незащищённой. Не самый удачный вариант – межгосударственный (или двусторонний) порядок, при котором для взаимного признания таможенных органов и программ АЭО должны быть получены 119 соглашений. Если идти по этому пути, необходимо заключить более тысячи соглашений для покрытия всех процессов международной торговли. И, наконец, третий вариант – это многосторонние (или международные) конвенции, которые имеют обязательный юридический характер, обеспечивают единообразное применение, максимизируют взаимное признание таможенных контролей и программ АЭО, а также одновременно позволяют быстро применять новые поправки. К таковым как раз и относится Конвенция МДП.

Кстати, в мае 2008 г. Торговая палата США опубликовала исследования, в которых сравнивались некоторые международные конвенции, такие, как Конвенция об охране человеческой жизни на море и Киотский протокол. Это было сделано для того, чтобы определить, каким образом лучше применять рамочные стандарты безопасности на многостороннем уровне. Изучив различные международные конвенции, они пришли к выводу о том, что Конвенция МДП – наилучший инструмент для перевозок, который позволяет обеспечить согласованное применение этих стандартов.

Потенциально Конвенция МДП может считаться глобальной конвенцией, поскольку является единственной системой транзита мирового масштаба. Её конкурент – Новая компьютеризированная транзитная система (NCTS), применяемая в странах Евросоюза, – это региональная система, сопоставимая с национальными. Тогда как МДП – это система транзита международных товаров. Кроме того, в отличие от NCTS, которая имеет ограниченное Евросоюзом географическое применение и запрещает пересечение внешних границ, МДП способствует пересечению границ.

 

Соответствие существующих механизмов системы МДП принципам Рамочных стандартов ВТО

Механизм, уже существующий в системе МДП

Нормы ВТО

Применение норм ВТО в Конвенции МДП

Взаимное признание АЭО 

Стандарты 1 – 6 

Взаимное признание таможенных контролей / Контролируемый доступ 

Предварительная информация о грузах 

Стандарты 4 – 5

Книжки МДП  (проект NCTS/TIR) / Приложение 10

Эффективное сообщение

Стандарты 1, 3 и 5

Взаимное признание таможенных контролей / Контролируемый доступ

Инструмент управления рисками

Стандарты 1 и 2

Безопасное транспортное средство / Книжка МДП (проект NCTS/МДП) / Признание таможенных контролей / авторизация на инспекцию груза / Контролируемый доступ / Приложение 10

 

Сегодня к держателю книжки МДП предъявляются следующие требования, соответствующие требованиям для получения статуса АЭО:

– наглядная способность осуществлять международные перевозки;

– прозрачная финансовая ситуация;

– наглядное знание применения Конвенции МДП, к которой присоединяются все перевозчики МДП и которая применяется ко всем перевозкам МДП;

– письменное обязательство о соблюдении таможенных формальностей, оплаты сборов и сотрудничество в случае запроса;

– отсутствие тяжёлых нарушений или повторных нарушений налогового или таможенного законодательства;

– таможенный допуск;

– хранение соответствующих данных о перевозках МДП.

Однако для того, чтобы Конвенция МДП стала применяться как инструмент рамочных стандартов ВТО, необходимо сделать ряд шагов. В частности, получить согласие всех договаривающихся сторон Конвенции МДП по введению в неё некоторых изменений. Например, на то, чтобы допущенный к использованию системы МДП экономический оператор обладал взаимным признанием и в других аккредитованных программах (таких проектах, как C-TPAT, UE OEA и т. д.).

 

Конвенция МДП: реалии и перспективы

Ежегодно в мире выдаётся около 3 – 3,5 млн книжек МДП. Тенденция к увеличению количества выдаваемых книжек прослеживается из года в год. И только те или иные стечения обстоятельств (дефолт в России в 1998 – 1999 гг., вступление 12 новых стран в Евросоюз в 2004 – 2005 гг., а также пополнение рядов стран Евросоюза Румынией и Болгарией, традиционно входящими в пятёрку стран с максимальными показателями выдачи книжек МДП в 2007 г.) уменьшает эти показатели. По прогнозу представителя отдела транспорта Секретариата МДП ЕЭК ООН Константина Глухенького, уходящий год станет более успешным по показателю выдачи книжек МДП, чем предыдущий, но менее успешным, чем 2006-й.

 

Общая статистика выдачи книжек МДП в 1997 – 2007 гг., ед.

Распределение книжек МДП по государствам МДП в 2007 г., %

 

Процент прекращений операций МДП в 2008 г. по странам (страны назначения по процедуре МДП товаров)

 

Основными игроками Конвенции МДП являются Россия и другие страны СНГ, государства Евросоюза и Турция. Однако эта картина может существенно измениться, если к Конвенции МДП присоединится Китай. Вступление этой страны в Конвенцию ожидается давно, однако ни один эксперт не может сказать, когда это произойдёт.

 

Рост выдачи книжек МДП в Кыргызстане в 2001 – 2007 гг., ед.

Тем не менее количество выдаваемых книжек МДП в Средней Азии продолжает расти в геометрической прогрессии, что можно наглядно проследить на примере Кыргызстана. Большая часть этого роста, естественно, связана с перевозками товаров из Китая.

В случае вступления этой страны в Конвенцию МДП её политический «ландшафт» претерпит серьёзные изменения. На данный момент сфера принятия решений в Конвенции находится под контролем большинства, т. е. 27 стран Евросоюза, являющихся членами Конвенции МДП. Со вступлением Китая роль ЕС и её политический вес должен немного уменьшиться, поскольку в силу своего геополитического положения эта страна будет играть большую роль при принятии решений.

Помимо Китая ожидается вступление в Конвенцию и других стран, в частности, Пакистана и Саудовской Аравии. Последняя до сих пор являлась «камнем преткновения» для других арабских стран, поскольку это основное государство, расположенное на Аравийском полуострове, и другим странам, территориально находящимся за Саудовской Аравией, не было смысла вступать в Конвенцию. Кстати, начало вступлению арабских стран в Конвенцию МДП положили Объединённые Арабские Эмираты. Скорее всего, со вступлением в неё Саудовской Аравии этот процесс ускорится.

Одним из основных процессов, которые сейчас переживает процедура МДП, является компьютеризация. В России подобная система электронного подтверждения доставки (SafeTIR) функционирует с 2006 г.

Однако этого явно недостаточно. Конкуренция системы МДП с национальными и региональными видами транзита велика. Например, внутри Евросоюза по процедуре NCRS-TIR осуществляется огромное количество перевозок, многократно превышающее количество перевозок по процедуре МДП во всех странах. С одной стороны это связано с тем, что товаропотоки внутреннего рынка ЕС очень велики. А с другой – процедура МДП с компьютеризацией явно запоздала и не успела за процедурами Т1 и Т2. Проект eTIR, созданный для того, чтобы заполнить этот вакуум, развивается крайне медленно.

Не менее важной проблемой для Конвенции МДП является то, что таможенные органы многих стран относятся к гарантиям МДП с недоверием. Они же склоняют перевозчиков к тому, чтобы активно пользоваться национальными процедурами транзита.

Остаётся открытым и вопрос о сумме гарантий. Напомним, что сейчас страны Евросоюза имеют гарантии в 60 тыс. евро, тогда как все остальные государства – только 50 тыс. долларов США. В ответ на требование этих стран увеличить гарантийную сумму страховщики системы МДП высказали опасение, что в случае одномоментного поднятия суммы гарантии спрогнозировать риски будет невозможно. По словам К. Глухенького, уже сейчас таможенные органы могут потребовать от своих национальных ассоциаций поднять уровень гарантий до 60 тыс. евро в одностороннем порядке. Это может привести к тому, что ассоциации, имея страховку только до 50 тыс. долларов США через международную гарантийную систему, должны будут страховать перевозчика из собственного кармана. А таможенные органы могут потребовать от ассоциации увеличения гарантийной суммы, и в случае отказа от соблюдения такого гарантийного требования у неё может быть отозвано право допуска к выдаче книжек МДП и к тому, чтобы действовать в качестве гаранта.

 

Компьютеризация – больших планов реализация

Проблемы, связанные с довольно сложной и долгой процедурой прохождения автомобильных пунктов пропуска, давно набили оскомину. Да и вопрос безопасности транзитных систем стоит не на последнем месте. Поэтому государственные органы и национальные ассоциации многих стран продолжают искать возможности совершенствования этого механизма. И одним из путей решения этих проблем стало применение таможенного оформления грузов с помощью электронных компьютерных систем управления в процессе перевозки.

Безусловно, требует компьютеризации и система МДП. Сейчас книжка МДП выполняет много функций. И безопасность системы от этого явно не выигрывает. Книжка МДП является таможенной транзитной декларацией для всех стран, вовлечённых в перевозку. В то же время она – также и гарантийный сертификат. Однако такие степени защиты, как банальные водяные знаки, уже давно себя не оправдывают – сегодня подделать можно всё что угодно.

В наш век высоких информационных технологий процедура МДП явно отстала в развитии. Судите сами, перевозчик-держатель книжки МДП является единственным носителем информации, содержащейся в ней. Прямой связи между гарантийной цепью и таможенными органами сейчас нет. Статус книжки (а именно: не была ли она похищена, утеряна, подделана и т. д.) таможенники могут проверить только в режиме он-лайн, через систему Cute-WISE.

Таможенники получают информацию о книжке МДП только тогда, когда перевозчик предъявляет им её. Между тем им необходимо заблаговременно, хотя бы за час до пересечения перевозчиком границы, знать о том, какие товары он везёт через границу. Тогда они смогли бы провести анализ рисков и принять взвешенное решение о проведении досмотра, таможенного сопровождения и т. д. Кроме того, многократный ручной ввод данных национальной компьютерной системы транзита отнимает много времени.

Поэтому уже сегодня во многих транзитных процедурах применяются компьютерные системы. Почти в каждой стране существует своя транзитная система, которая в большей или меньшей степени компьютеризирована. Существует банк данных ЕЭК ООН по перевозчикам, допущенным к процедуре МДП (около 40 тыс. перевозчиков). Эта информация уже сейчас доступна в режиме он-лайн для таможенных органов. В 2006 г. частью Конвенции МДП стала система электронного подтверждения доставки грузов SafeTIR. Безусловно, это важный инструмент для анализа рисков, поскольку с её помощью информация, поступающая из таможенных органов, передаётся в гарантийную цепь. Уже упоминавшаяся система Cute-WISE позволяет таможенным органам получать необходимую информацию от SafeTIR. Кроме того, существует программное обеспечение ассоциаций (ATIRS и др.), а также проект NCTS-TIR.

Казалось бы, полный набор. Не хватает только одного – электронной декларации, ставшей аналогом книжки МДП, т. е. системы обмена данными о перевозке и гарантии между таможенными органами, а также между таможенными органами и гарантийной цепью. Сейчас таможенные органы разных стран никак не связаны друг с другом. Поэтому они вынуждены многократно вручную вводить информацию с одной и той же книжки МДП. Единственным вариантом обмена информацией между таможенными органами и гарантийной цепью сейчас является система SafeTIR. Но она не контролирует прохождение перевозки от таможни отправления до таможни назначения. Это снижает безопасность системы МДП, повышает расходы и снижает уровень оценки рисков.

На решение этих проблем направлен проект eTIR, который развивается под эгидой ЕЭК ООН в течение нескольких лет. Вне рамок проекта находятся держатель книжки МДП, национальная ассоциация, международная организация и международная цепь гарантий, поскольку все они уже в достаточной степени компьютеризированы. Что касается государственного сектора (таможенных органов), то они до сих пор не имеют системы компьютеризации.

Между тем после введения этой системы выиграют не только таможенные органы, но и гарантийная цепь, потому что она получит возможности для управления рисками. Сюда будет поступать полная информация не только из таможен назначения, как это сейчас осуществляется через систему SafeTIR, но и из всех других таможен, задействованных в системе МДП. Фактически мониторинг всей операции будет доступен гарантийной цепи (т. е. международной организации и гарантийной ассоциации). Гарантийная цепь будет получать юридически грамотную информацию о системе операций МДП, т. е. о снятии контроля. Ведь сегодня никто не знает, когда таможенные органы снимают с контроля перевозку МДП. В настоящее время эта процедура закрыта и является внутренней между таможенными органами. Информация, поступающая в систему SafeTIR сейчас, – это сведения о прекращении операций МДП. Она говорит о том, что перевозчик доехал до места назначения, но не даёт сведений о том, были ли при этом совершены нарушения. Кроме того, она не имеет юридического статуса. Информация в системе eTIR будет иметь такой статус, и гарантийная цепь получит доступ к подобного рода информации.

После того, как система МДП станет электронной, уже в момент выдачи гарантии гарантийная цепь будет иметь полную информацию о перевозчике, о маршруте перевозки, о товарах, стоимости и т. д. Все эти данные могут быть использованы для оценки уровня рисков. Более того, технически возможно, чтобы гарантия, которая сегодня выдаётся на сумму 50 тыс. долларов США, была дифференцирована в несколько уровней гарантий и т. д. Сейчас всё это выходит за рамки Конвенции МДП, но в будущем планируется предоставить такую техническую возможность. Вопрос только в том, захочет ли гарантийная цепь воспользоваться этой информацией.

Помимо всего прочего гарантийная цепь получит возможность отзыва гарантий по перевозке.

До внедрения проекта NCTS-TIR в странах Евросоюза отсутствие компьютеризации привело к тому, что многие перевозки не могли быть сняты с контроля, они «зависали». У таможни отправления не было информации из таможни назначения о том, что перевозка завершилась без нарушений. В итоге таможенные органы стран ЕС выставляли так называемые предуведомления в свои ассоциации. Их общее количество исчислялось десятками тысяч. И лишь единицы из них являлись реальными нарушениями. Огромный объём уведомлений гарантийные ассоциации разных стран вынуждены были перерабатывать для того, чтобы показать таможенникам, что перевозки были завершены без нарушений. Гарантийная цепь в данном случае выполняла роль таможенных органов, помогая таможенникам стран ЕС разобраться в том, были ли допущены нарушения или нет.

В результате в ЕС пришли к выводу, что процесс обмена информации между таможнями стран Евросоюза должен быть компьютеризирован. Встал вопрос о том, кто будет вносить эту информацию в электронную систему. У таможенных органов нет такой возможности, поскольку штат работников таможенных органов ЕС сильно сокращён, ведь таможенная территория стран ЕС не имеет границ между странами, входящими в неё. В результате МСАТ предложил свой вариант – проект NCTS-TIR.

 

Для чего?

Каковы же, собственно, цели введения обязательного электронного информирования? По словам руководителя отдела компьютеризации процессов управления рисками МСАТ Благоя Йовановски, эта система необходима для того, чтобы:

поддерживать устойчивость системы МДП во всём мире (т. е. пользоваться преимуществами системы МДП независимо от того, включена страна в ЕС или нет);

– поддерживать конкурентоспособность системы МДП по отношению к системе Т в ЕС;

– отвечать требованиям упрощённых деклараций, предусмотренных обновлённым таможенным кодексом ЕС;

– позволить держателям книжек МДП пользоваться системой МДП без вмешательства третьих лиц и без несения дополнительных затрат;

– соответствовать стандартам – нормам SAFE VTO (как в ЕС, так и за его пределами, между договаривающимися сторонами);

– решить проблему отсутствия циркуляции «зелёных» отрывных листков, которая возникла после расширения ЕС в 2004 г.

Итак, с нового года ввод данных на границах производиться не будет. Многие страны Евросоюза, такие, как Эстония, Болгария и Румыния ещё не успели обеспечить распространение системы NCTS для своих компаний. И до наступления нового года они вряд ли успеют это сделать. Поэтому транспортные компании-держатели книжек МДП в странах Евросоюза смогут подключаться к системе NCTS в своей стране, используя национальное программное обеспечение (если таковое имеется).

Держатели книжек МДП сами решают, обращаться ли им к помощи таможенных брокеров или агентов для последующей передачи данных таможенным органам. Но это, безусловно, дополнительная и совсем не обязательная затратная часть. Поэтому у транспортных компаний есть другой вариант: при оформлении предварительного уведомления они могут воспользоваться бесплатным веб-приложением, предназначенным для всех держателей книжек МДП.

Что же, собственно, изменится с 1 января 2009 года? В приграничный пункт пропуска направляется файл, основанный на книжке МДП и таможенной информации. В тот момент, когда грузовик прибывает на границу в таможенный пункт оформления, перевозчик предъявляет книжку МДП с транспортной документацией. Таможенники рассматривают документ на предмет соответствия с тем, что было заявлено в электронной форме. Если данные совпадают, в таможенной декларации делается соответствующая отметка, а товары заносятся в группу NCTS и прослеживаются до конечного пункта назначения.

Ограничения этой системы заключаются в том, что транспортная компания может сделать только одно предварительное информирование, которое будет относиться только к одной партии товара, по одной книжке МДП. При этом она может использоваться для предварительного информирования только одной страны. Если перевозчику нужно сделать предварительное декларирование для нескольких стран, ему придётся вновь войти в систему и ещё раз ввести те же самые данные, что, конечно, не очень удобно.

Предварительное электронное декларирование МДП будет работать следующим образом. Используя Интернет, транспортные компании будут передавать файлы таможенным органам либо через электронную почту, либо через ftp, либо с помощью веб-служб или протокола Х.400. Всё будет зависеть от национальных требований. Файлы передаются в центральный таможенный пункт соответствующего государства-члена ЕС, что делает их доступными для таможен, находящихся у него в подчинении.

На данный момент система работает так. Файлы в формате edi либо xml через Интернет поступают в таможни Чехии, Эстонии, Венгрии, Польши, Словакии, а также таможни всех стран ЕС, в сеть NTCS.

Неохваченными остаются ещё 22 страны. Сейчас проводятся соответствующие тестирования для обеспечения взаимосвязи системы МДП-ЭПД (электронного предварительного декларирования) с национальными таможенными системами в Финляндии, Болгарии, Франции и других странах ЕС. Аналогичные проекты обсуждаются с Федеральной таможенной службой Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь.

В данном вопросе приоритет отдаётся странам, расположенным на внешних границах ЕС. Это должно позволить держателям книжек МДП избежать дополнительных затрат, снизить время ожидания на границах с ЕС, а также избежать перегруженности пограничных переходов  в странах, соседствующих с Евросоюзом.

Многие технические аспекты в разработке усовершенствованной системы МДП-ЭПД на основе опыта NCTS/МДП уже налажены. В частности, введён новый интерфейс держателя книжки МДП, который обеспечивает доступ транспортных компаний к трём крупным базам данных: базе данных ЭПД по предварительным уведомлениям (позволяет отслеживать статус всех предварительных уведомлений конкретного перевозчика, вносить в них изменения или отменять предварительное уведомление при соответствующих условиях); базе данных грузоотправителя и грузополучателя (позволяет выбирать из общего числа грузоотправителей нужного, либо вносить в список грузополучателей, с которыми у компании налажены коммерческие отношения); базе данных держателя (руководитель транспортной компании сам может управлять своим профилем в этой системе и давать к ней доступ своим коллегам, а также корректировать свою информацию: адреса, телефоны, электронную почту, управлять своим парком транспортных средств, выбирать из них нужное). Интерфейс поддерживается на разных языках.

В качестве примера «подхода одного окна» можно привести перевозку из России через Беларусь и из Польши в Чехию. Эта система позволит направлять три предварительных уведомления по одной перевозке: одна – в таможню отправления в России, другая – в белорусскую таможню и третья – в польскую въездную таможню. То есть три предварительных уведомления по одной книжке, которые будут покрывать за один раз всю перевозку.

Другой пример перевозки – из Австрии в Турцию. В этом случае сначала нужно будет послать предварительное уведомление в австрийскую таможню. И если Турция станет участником этой системы, направить второе уведомление в турецкую таможню. Всё это можно сделать за один раз.

Третий пример «единого окна» – когда одна книжка используется для двух таможен отправления – в Чехии и в Польше и в двух таможнях назначения – в Беларуси и России. Предположим, в Чехии вы загрузили товары 1 и 2. В Польше вы добавили грузы 3 и 4. Грузы 1 и 2 имеют назначение в Минск, 3 и 4 – в Москву. Эта система позволит одновременно и по одной книжке МДП направить пять уведомлений, выполняя таким образом требования этих четырёх таможен по товарам, которые физически находятся в грузовике и предъявлены в таможнях отправления и назначения.

 

 

Мнение перевозчика

– Наша транспортная компания одной из первых поддержала инициативу АСМАП в тестировании программы по декларированию. Мы оформляли несколько наших водителей, которые двигались с «экспортом» из России в Италию через Венгрию и Словакию. Мне лично приходилось работать с этой программой, заносить в компьютерную базу информацию об отправителе, получателе груза по предложенной схеме. При этом мы столкнулись с некоторыми трудностями, – говорит руководитель одной из автотранспортных компаний Брянской области. –  Нам удалось заполнить все пункты декларации и отправить её по назначению. Одобрение от МСАТ в электронном виде мы получили в течение трёх минут.

Я вручил эти бумаги водителям, которые получили указание предъявить их в таможенных органах Венгрии и Словакии. Однако в Венгрии таможенник просто смял бумагу и предложил отправиться к таможенному брокеру, услуги которого стоят 19 – 25 евро. То есть получается, что таможенные органы на границе этих стран пока не в курсе и не готовы работать по этой системе.