Топливо "Топливный рынок: мир - хижинам, война – дворцам?"

Как и почему ФАС России намерена лишить монополии топливные картели и вернуть на рынок независимые компании

Олег ЖАРКО

Российской экономике сегодня угрожает не только продолжающийся мировой финансовый кризис. Как отмечается в докладе Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации», особую опасность для российской экономики представляет гипертрофированный рост крупнейших российских компаний. Их непомерно высокий удельный вес в отношении к ВВП страны позволяет Федеральной антимонопольной службе предположить наличие у таких компаний возможности антиконкурентного влияния на рынки. А коль есть искушение – избежать его вряд ли удаётся…

Кто правит бал на рынке топлива в России?

В экономике любой страны существуют тенденции сопротивления конкуренции: с одной стороны, крупные компании в своём стремлении к наращиванию прибыли всегда будут стремиться к занятию и использованию доминирующего положения на товарном рынке; с другой - хозяйствующие субъекты вместо развития добросовестной конкуренции оказываются заинтересованными в получении преимуществ и создании конкурентам барьеров входа на рынок с помощью государства. В 2007 г. ФАС России было возбуждено 1331 дело по признаку злоупотребления доминирующим положением хозяйствующими субъектами и 2250 дел по признаку совершения антиконкурентных действий со стороны органов власти.

Представители ФАС России считают, что угрозы конкуренции, связанные с формированием государственных корпораций, деятельностью естественных монополий, рисками возникновения картелей и действиями органов власти требуют незамедлительного реагирования со стороны государства.

Угрозы конкуренции, связанные с формированием государственных корпораций, связаны с передачей им некоторых государственных функций и полномочий проведения государственной политики; созданием для них исключительных условий хозяйственной деятельности, делающих невозможным конкуренцию с ними частных компаний; преследованием государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования. Госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать (и – оказывают!) решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках.

Вот характерный пример. ОАО «Газпром» является материнской компанией для доминирующего в России переработчика попутного нефтяного газа – компании ОАО «Сибур Холдинг». При этом, в соответствии с условиями договора купли-продажи акций от 28 сентября 2005 г., 72,663 % акций ОАО «Сибнефть» были переведены аффилированными структурами Millhouse Capital в адрес компании «Газпром Финанс Б.В.» (дочерняя компания ОАО «Газпром»). Учитывая то, что ранее «Газпром» приобрёл 3,016 % акций «Сибнефти» у АБ «Газпромбанк» (ЗАО), «Газпром» получил контроль над 75,679 % акций ОАО «Сибнефть».

Усиливаются позиции ОАО «Газпром» и в сфере добычи энергоресурсов. Этому способствует Распоряжение Правительства РФ от 28 ноября 2007 г. № 1707-р, в котором дан перечень имеющих стратегическое значение для газоснабжения Российской Федерации месторождений газа, отнесённых к объектам федерального значения. По экспертной оценке, такое решение правительства фактически означает административное распределение наиболее привлекательных газовых месторождений, приоритет в котором будет отдан ОАО «Газпром».

Как результат - в связи с тем, что у естественных монополий отсутствует эффективный механизм снижения издержек, усугубляющийся ростом расходов по трансакционным операциям, связанным с большим числом имеющихся у них подрядчиков и дочерних структур, становится всё более вероятной угроза ценового давления на экономику со стороны естественно-монопольных структур.

В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газоснабжения и железнодорожного транспорта, в частности:

1) угроза сохранения власти естественного монополиста в потенциально конкурентных сегментах и его экспансия на смежные рынки;

2) угроза, связанная с недостаточным инвестированием в целевые производственные мощности и инфраструктурный комплекс естественной монополии;

3) угроза роста ценового давления на экономику со стороны естественных монополий вследствие их сохраняющейся неэффективности.

Динамикой цен на услуги, предоставляемые естественными монополиями, в значительной мере определяется уровень цен в хозяйственном комплексе Российской Федерации в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны. Однако за период 2000 - 2007 гг. цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению по Российской Федерации в 2000 - 2007 гг.

Федеральная антимонопольная служба отмечает, что структура нефтяной отрасли в России имеет олигопольный характер и характеризуется наличием вертикально интегрированных нефтяных компании (ВИНКи). Эти широко известные бренды осуществляют деятельность на всех сегментах рынка: добыча и переработка нефти, хранение, оптовая, мелкооптовая и розничная реализация нефтепродуктов.

Все последние годы сохраняется устойчивая тенденция дальнейшего роста экономической концентрации и сокращения количества независимых участников рынка, а также увеличения присутствия на рынках нефтяной отрасли компаний с государственным участием.

В частности, продолжает сокращаться количество малых независимых добывающих компаний и объём добываемой ими нефти (с 1998 г. по 2007 г. объём добычи малых предприятий снизился в два раза – с 10 % от общего объёма до 5 %). Количество независимых АЗС за последние три года снизилось с 70 % до чуть более 50 %. Расширение розничных сетей ВИНКов характеризуется, в том числе, отказом от франчайзинговых (джобберских) схем работы и осуществлением выкупа (аренды) активов розничных сетей операторов рынка, ранее осуществлявших реализацию брендированных нефтепродуктов ВИНКов.

В 2006 г. произошло поглощение «Сибнефти» «Газпромом», а 2007 г. на торгах, проводимых РФФИ в связи банкротством ЮКОСа, «Роснефть» приобрела основные активы ЮКОСа, фактически поглотив одного из лидеров нефтяной отрасли, и стала первой среди ВИНК по добыче, переработке и экспорту нефти.

Своя рука – владыка…

Хозяйственные отношения в нефтяной отрасли имеют гражданско-правовой характер и осуществляются на основе законодательства Российской Федерации, действующего применительно и к иным секторам экономики. Вместе с тем необходимо отметить ряд особенностей государственного регулирования нефтяной отрасли.

В июле 2006 г. в 26 главу второй части Налогового кодекса Российской Федерации внесены изменения, касающиеся расчёта и взимания налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В целях стимулирования освоения новых месторождений нефти, а также добычи на старых месторождениях (расконсервации) введена дифференциация НДПИ в зависимости от выработанности месторождения, определена нулевая ставка НДПИ на период до семи лет с начала коммерческой добычи нефти при условии, что выработанность месторождения составит не более 20 %. Однако принятыми изменениями не устранён ряд недостатков порядка расчёта и взимания НДПИ.

Согласно Федеральному закону от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», деятельность по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам является предметом государственного регулирования. В частности, осуществляется регулирование тарифов на оказание услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов, а также регулирование права доступа к мощностям по транспортировке нефти за пределы Российской Федерации. В целях контроля за объёмами вывозимой нефти право доступа к системе магистральных трубопроводов и терминалов при вывозе нефти за рубеж предоставляется предприятиям, осуществляющим добычу нефти, пропорционально объёмам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов с учётом стопроцентной пропускной способности.

Высокий уровень экономической концентрации и наличие вертикальной интеграции обусловливают основные барьеры для входа и осуществления рентабельной деятельности на рынках нефтепродуктов. Основными проблемами, с которыми сталкиваются потенциальные и действующие участники рынка, являются:

- ограничение или отсутствие доступа независимых участников рынка к мощностям по переработке нефти;

- ограничение или отсутствие возможности независимых участников рынка поставлять нефтепродукты в отдельные регионы;

- ограничение или отсутствие доступа независимых участников рынка к мощностям по хранению нефтепродуктов;

- наличие хозяйствующих субъектов, которые доминируют на рынке хранения нефтепродуктов и одновременно осуществляют розничную реализацию нефтепродуктов;

- наличие у ВИНК большого административного ресурса;

- высокие первоначальные затраты.

Резко возросло количество нарушений антимонопольного законодательства в сфере нефти и нефтепродуктов, выявленных антимонопольными органами:

ВИНКи доминируют (в том числе коллективно) на рынках добычи и переработки нефти, свободный рынок нефти практически отсутствует: более 80 % нефти в Российской Федерации добывается пятью крупными ВИНКами («Роснефть», «Лукойл», ТНК-ВР, «Сургутнефтегаз», «Газпром»), более 75% российской нефти перерабатывается на заводах, контролируемых теми же пятью ВИНКами.

Почти вся добытая ВИНКами нефть направляется на переработку на собственные НПЗ и на экспорт. Доля свободного рынка нефти от общего объёма поставок нефти в Российскую Федерацию составляет около 15 – 20 %. Небольшой сегмент независимого от ВИНК рынка нефти в основном ограничен поставками на НПЗ Уфимской группы и на Московский НПЗ: 40 % свободного рынка формируется на Уфимской группе НПЗ, около 20 % - на Московском НПЗ, на иных НПЗ – по 5 – 7 %.

Основные мощности НПЗ загружены переработкой собственной нефти ВИНКов. Распределение оставшихся мощностей осуществляется среди небольшого количества крупных трейдеров. Независимые компании, не имея возможности использовать мощности НПЗ со своей нефтью, вынуждены покупать нефтепродукты на оптовом рынке по цене, включающей маржу сбытов ВИНКов или трейдеров.

Доминирование ВИНКов на рынках добычи и переработки нефти определяет монопольную структуру реализации нефтепродуктов крупным оптом с НПЗ. ВИНКов используют «давальческую» схему переработки нефти как на «чужих» НПЗ, так и на собственных. Различные схемы «замещения по объёмам», перераспределение корзины нефтепродуктов на выходе с НПЗ, а также использование транзитных поставок затрудняют оценку географических границ рынков и долей участников в оптовых поставках на внутренний рынок в региональном разрезе.

Вместе с тем при распределении нефтепродуктов для дальнейшего внутреннего потребления оптовый рынок непосредственно связан с региональными рынками хранения и мелкооптовой реализации нефтепродуктов. Для осуществления хозяйствующим субъектом оптовой (и мелкооптовой) реализации нефтепродуктов на региональных рынках необходимы собственные мощности или доступ к мощностям по хранению иных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, доминирование ВИНКов при крупнооптовой реализации нефтепродуктов с НПЗ (межрегиональный рынок) и наличие в большинстве регионов сбытов ВИНКов, доминирующих на рынках хранения нефтепродуктов (региональные рынки), определяют монополизацию региональных оптовых рынков нефтепродуктов.

Оптовые поставки нефтепродуктов с НПЗ ВИНКами своим региональным сбытам производятся в приоритетном порядке (объёмы, цены). При этом существует негласное правило: ВИНК не продаёт нефтепродукты оптом в регионы, где присутствует сбыт данной ВИНК. Это вынуждает независимых участников рынка либо закупать нефтепродукты у сбыта ВИНК, либо искать альтернативные схемы поставки (поставка партии частями из разных регионов, через соседние регионы с арендой мощностей по хранению, с использованием автотранспорта и др.), что приводит к нерентабельности работы. Создание же новых мощностей по хранению нефтепродуктов зачастую нецелесообразно в связи с наличием уже существующих мощностей (включая законсервированные), достаточных для удовлетворения спроса на услуги по хранению.

На региональных рынках хранения и мелкооптовой реализации нефтепродуктов в 67 субъектах Российской Федерации (более 75 %) на рынках хранения нефтепродуктов присутствуют хозяйствующие субъекты, доминирующие (в том числе совместно) с долей более 50 %, в 57 регионах это сбыты ВИНКов. Экономическая концентрация на рынках хранения нефтепродуктов характеризуется подавляющим преобладанием единоличного доминирования: из 67 монополизированных рынков на 59 – долю более 50 % занимает одна компания, в 50 регионах это сбыты ВИНКов, в 9 – независимые участники рынка.

На розничных рынках более 50 % АЗС принадлежат независимым операторам. Вместе с тем в 62 регионах присутствуют хозяйствующие субъекты, которые доминируют (в том числе совместно) на рынках розничной реализации различных нефтепродуктов, и во всех 62 случаях на рынках присутствуют сбыты ВИНКов. В 57 регионах ВИНКи единолично доминируют на рынках розничной реализации нефтепродуктов, независимые компании – в 18-ти. В связи с тем, что снабжение АЗС осуществляется регулярными поставками мелкооптовых партий нефтепродуктов, существенным препятствием развития конкуренции является наличие хозяйствующих субъектов, которые доминируют на рынках хранения и мелкооптовой реализации нефтепродуктов и одновременно осуществляют розничную реализацию нефтепродуктов.

В частности, доминирующая компания поставляет нефтепродукты в адрес собственных АЗС по себестоимости, а при поставке независимым АЗС осуществляется продажа мелкооптовых партий, что обусловливает низкую рентабельность независимых АЗС и позволяет ВИНКам осуществлять ценовое давление. Одновременное доминирование и на рынке хранения (нефтебазы) также может приводить к резкому сокращению реализации независимыми АЗС (вплоть до закрытия АЗС) в связи с тем, что в условиях дефицита снабжение собственных АЗС осуществляется доминирующей компанией в приоритетном порядке. Такая структура рынков нефтепродуктов сложилась в 51 регионе страны (см. график).

«Лукойл» (9 регионов): Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Кировская и Челябинская области, Республики Коми и Марий Эл, Удмуртская Республика.

«Роснефть» (14): Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Сахалинская, Смоленская, Томская и Ульяновская области, Алтайский край, Республики Бурятия и Хакасия.

«Газпромнефть» (6): Ивановская, Кемеровская, Новосибирская, Омская и Ярославская области, Ямало-Ненецкий автономный округ.

«Сургутнефтегаз» (4): Калининградская, Новгородская, Псковская и Тверская области.

ТНК-ВР (6): Калужская, Костромская, Курская, Саратовская и Ярославская области, , Ямало-Ненецкий автономный округ.

«Альянс» (4): Амурская область, Еврейская АО, Приморский край, Хабаровский край.

Иные (8): «Татнефть» (Татарстан, Чувашия), «РуссНефть» (Оренбургская область), независимые (Башкортостан, Камчатская, Магаданская области, Мордовия, Чукотский АО).

Откуда взяться свободной цене?..

Внутренняя цена на российскую нефть формируется в результате оценки альтернативы поставки нефти на экспорт (железнодорожным транспортом) к продаже её «давальцам» для переработки на указанных НПЗ. Такая структура предложения нефти не позволяет говорить о свободной конкурентной цене нефти на внутреннем рынке России.

Одновременное доминирование на розничных рынках и рынках хранения нефтепродуктов с долей более 50 %

Фактически внутренняя цена рассчитывается методом net-back (вычитание таможенной пошлины из экспортной цены) и, несмотря на различия в структуре рынка и условиях формирования цены на российском и мировых рынках, зависит от динамики мировых цен.

Основной объём предложения нефти на свободном внутреннем рынке формируется регулярными продажами ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «ТНК-ВР» и независимыми малыми добывающими компаниями. ОАО «Лукойл» и ОАО «НК «Роснефть» также осуществляют поставки нефти на внутренний рынок. Однако торги ОАО «НК «Роснефть» при продаже нефти внутри страны характеризуются непрозрачностью и нестабильностью предложения объёмов, ОАО «Лукойл» продаёт весь объём, а ОАО «ТНК-ВР» - большую часть с использованием ценовых формул, зависящих от мировых котировок.

Таким образом, внутренняя цена на нефть формируется на свободном рынке только при поставках нефти ОАО «Сургутнефтегаз» (500 - 800 тыс. т в мес.), малыми добывающими компаниями (100 - 300 тыс. т в мес.) и ОАО «ТНК-ВР» (оценочно 100 - 300 тыс т в мес.) независимым участникам рынка для переработки на Уфимской группе НПЗ, Московском НПЗ и некоторых других НПЗ, что составляет лишь 4 – 7 % от общего объёма переработки нефти в Российской Федерации (18 - 20 млн т в мес.). Исходя из этого цена на нефть в России определяется в результате баланса спроса и предложения на относительно небольшие объёмы нефти и не отражающие баланс рынка в целом.

ФАС России особенно беспокоит использование схем передачи сырья или продукта без оформления сделки купли-продажи внутри группы ВИНК. До сих пор некоторые ВИНКи перерабатывают добываемую ими нефть на собственных НПЗ на условиях процессинга. Эта схема, применяемая в 90-х годах прошлого века в целях так называемой оптимизации налогообложения, не даёт ориентиров для ценообразования на внутрироссийском рынке нефти, поскольку спрос на нефть, используемую в этой схеме, не учитывается при формировании цены на нефть. Не способствует рыночному ценообразованию применение трансфертных цен между предприятиями одной ВИНК. Торговля нефтью между ВИНКами, за исключением незначительных объёмов, задействованных в так называемых схемах замещения, фактически отсутствует.

Спрос на нефть и нефтепродукты на внутреннем рынке определяется увеличением потребностей растущей экономики, имеет ярко выраженную сезонную составляющую и в целом характеризуется тем, что формируется потребителями на основе рыночных факторов.

Вместе с тем предложение во многом обусловливается конъюнктурой внешних рынков – экспорт (в первую очередь нефти, мазута и дизтоплива) приоритетен по отношению к поставкам на внутренний рынок, цены на внутреннем рынке (как и цены на нефть) формируются на основе динамики мировых цен. Ценовые индикаторы конъюнктуры внутреннего рынка, отражающие баланс спроса и предложения, отсутствуют.

При этом существующий порядок установления таможенной пошлины на нефть и нефтепродукты не учитывает сезонность спроса, пошлина носит фискальный характер и не оказывает регулирующего воздействия на объёмы экспорта и предложения на внутреннем рынке. Отсутствие регулирующей функции таможенной пошлины приводит к существенным дисбалансам спроса и предложения при сезонном росте потребления и в конечном итоге к нестабильности цен, что наглядно отображается на примере внутренних цен на основной экспортный нефтепродукт – мазут.

Развитию конкуренции на внутреннем рынке нефтепродуктов должны также способствовать меры по развитию глубокой переработки нефти, повышению экономической привлекательности инвестиций в нефтепереработку.

Существенным фактором, оказывающим влияние на уровень и динамику внутренних цен на нефтепродукты, является монополизированная система реализации нефтепродуктов внутри страны, характеризующаяся непрозрачным ценообразованием и закрытостью хозяйственных отношений между участниками рынка.

В мутной водичке…

По сложившейся практике нефтепродукты, производимые ВИНКами на собственных НПЗ, реализуются оптом в следующем порядке приоритетности:

1) экспорт;

2) сбытовые компании, входящие в данную ВИНК;

3) независимые участники рынка.

Как правило, сбытовые компании, входящие в группу ВИНК, не оформляют сделки купли-продажи нефтепродуктов при их последующей реализации на АЗС ВИНК, поскольку АЗС ВИНК не являются отдельными от этой сбытовой компании юридическими лицами. В результате такой непрозрачной схемы издержки по реализации и объёмы нефтепродуктов распределяются непропорционально между АЗС ВИНК и независимыми АЗС, что создаёт неравные условия для функционирования участников розничного рынка нефтепродуктов, а также делает невозможным сравнение условий работы АЗС ВИНК и независимых АЗС в целях оценки ФАС России случаев ценового давления ВИНКов на независимые АЗС.

Например, в Кемеровской области ЗАО «Кузбасснефтепродукт» (входит в группу ОАО «Газпром нефть»), доминируя на рынках хранения и мелкооптовой реализации нефтепродуктов, также доминирует и на розничных рынках нефтепродуктов. Независимым операторам АЗС ЗАО «Кузбасснефтепродукт» осуществляет продажу мелкооптовых партий нефтепродуктов, при этом своим АЗС производит отгрузку по цене складского учёта, по которой нефтепродукты поставляются с Омского НПЗ (группа ОАО «Газпром нефть»). Это приводит к сокращению рентабельности независимых АЗС до 3 – 10 %.

Особенно остро непрозрачная сбытовая политика ВИНК влияет на рынок в периоды сезонного роста спроса на нефтепродукты, когда независимые участники испытывают острый дефицит продукта, в то время как компании ВИНК такого дефицита не ощущают.

В сентябре - октябре 2007 г. в европейской части Российской Федерации возник локальный дефицит дизельного топлива, сопровождавшийся существенным ростом цен. В результате проведённого анализа ФАС России установлено, что дефицит возник вследствие сокращения поставок дизтоплива на внутренний рынок: экспорт был более привлекателен в связи с резким ростом мировых цен на нефть и дизтопливо и ожиданием последующего повышения таможенной пошлины, при этом одновременно сразу на 6 НПЗ Российской Федерации проводились ремонтные работы. Некоторое увеличение производства дизельного топлива для поставки на экспорт и покрытия дефицита произошло за счёт сокращения производства авиакеросина (близкие по составу фракции), что привело к нестабильности цен (рост 30 %).

Реализация нефтепродуктов с НПЗ ВИНК независимым участникам происходит на полузакрытых торгах (или при отсутствии таковых), в которых могут принять участие приближенные к ВИНК компании. Как правило, схема таких продаж поощряет коррупцию среди менеджмента ВИНК, который создаёт «бумажные» посреднические структуры. Таким образом, действительно независимые от ВИНК компании не имеют возможности купить продукт непосредственно с НПЗ ВИНК и приобретают его у таких посредников по завышенной цене. Кроме того, при продаже оптовых партий нефтепродуктов с НПЗ ВИНК повсеместно выставляется условие запрета на их розничную продажу в регионах, где располагаются автозаправочные комплексы данной ВИНК.

За чужой счёт

Такая сбытовая политика, проводимая практически всеми ВИНКами, стимулирует неэффективность и необоснованные издержки на логистику, «бумажных» посредников, излишние запасы и т. д. Всё это способствует формированию необъективных, завышенных цен на нефтепродукты.

В ноябре - декабре 2007 г. в средствах массовой информации отраслевыми экспертами (а также в обращениях независимых участников рынка) неоднократно отмечается ситуация, когда в отдельных регионах ВИНКи, доминируя в оптовом и розничном сегменте рынка нефтепродуктов, при неизменном уровне собственных розничных цен повышают оптовые цены для независимых операторов АЗС до уровня, превышающего уровень розничных цен, что приводит к нерентабельной деятельности независимых АЗС. ФАС России осуществляет проверку указанных фактов.

Подобное устройство рынка, порождённого и поддерживаемого всеми крупнейшими ВИНКами, наносит ущерб эффективности самих ВИНКов. Рынок нефтепродуктов, являясь непрозрачным, разделяется на зоны влияния различных ВИНКов в оптовом и розничном сегментах. Ориентированность на экспорт, непрозрачность существующей системы продаж нефтепродуктов способствуют недоверию между ВИНКами, каждая из которых контролирует ситуацию только в зонах своего (как правило, доминирующего) влияния. Общее описание сложившейся структуры выглядит следующим образом: добываемая ВИНКами нефть перерабатывается на собственном НПЗ и реализуется на собственных АЗС вне зависимости от территориальной удалённости этих объектов производственной цепи друг от друга. Несмотря на очевидную привлекательность торговли нефтью и нефтепродуктами, между ВИНКами этого не происходит.

Таким образом, по мнению ФАС России, негативное влияние на эффективность работы компаний и свободное ценообразование на нефть и нефтепродукты в России вертикальной интеграции может быть устранено через существенное повышение прозрачности при операциях с нефтью и нефтепродуктами и вовлечение в торговый оборот нефти и нефтепродуктов, принадлежащих ВИНКам.

Картели в России – диагноз или приговор?

Всё большее влияние на российском рынке приобретают так называемые картели - объединения предпринимателей, созданные с целью увеличения прибыли путём устранения конкуренции между участниками, которые имеют исключительную опасность для российской экономики.

На большинстве товарных рынков России наблюдаются основные факторы, способствующие вступлению фирм в сговор, в том числе такие, как:

- небольшое число фирм на рынке (в России каждая пятая отрасль может считаться высокорискованной с точки зрения вероятности создания картелей);

- сходный уровень технологии, средних издержек производства и структуры затрат;

- превышение в отрасли в долгосрочном периоде предложения над спросом, наличие избытка производственных мощностей;

- низкая наукоёмкость продукции.

Заключению соглашений о разделе рынка хозяйствующими субъектами часто способствовала существовавшая ранее экономическая политика государства. Так, например, в 90-х годах регионы были закреплены за отдельными нефтяными компаниями; несмотря на существование шести крупных металлургических компаний полного цикла, конкретный тип металлопродукции (рельсы, штрипсы, швеллеры и т. д.) выпускается одной - тремя группами. Это во многом объясняется и тем, что в рамках плановой экономики осуществлялось закрепление поставщиков за регионами и категориями потребителей в рамках централизованной системы сбыта продукции. В настоящее время возникли региональные монополии в авиаперевозках, пищевой промышленности. Такой раздел рынка в долгосрочной перспективе имеет более разрушительные последствия для экономики, чем ценовые картели. Оптовую и розничную торговлю нефтепродуктами Федеральная антимонопольная служба поставила на первое место в списке отраслей, в которых наиболее остро стоит проблема антикартельного регулирования.

В таблице приведено сравнение темпов роста потребительских цен и цен производителей в отдельных отраслях российской экономики. На некоторых таких рынках в 2003 - 2006 гг. темп роста цен производителей более чем в два раза превышал темп роста потребительских цен.

Сравнение темпов роста потребительских цен и цен производителей в РФ за 2000 - 2007 гг.

*Оценка.

Источник: Росстат РФ.

За 2007 г. ФАС России было возбуждено 232 дела по ст. 11 Федерального закона № 135-ФЗ «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов»; в 94 случаях был установлен факт нарушений.

Отраслевая структура установленных нарушений по ст 11. Закона «О защите конкуренции» в 2007 г.

Раскрытие картелей является самой трудной задачей антимонопольной политики, поскольку создаются они тайно. Следует также учитывать, что заключение соглашения как такового может и не происходить, возможен так называемый молчаливый сговор (tacit collusion), когда действующие на одном рынке компании действуют на основе взаимопонимания без заключения жёстких договорённостей. В результате в развитых странах средняя продолжительность картеля составляет шесть лет, некоторые картели длятся десять и более лет. При этом основными инструментами раскрытия картелей является оперативно-розыскная деятельность антимонопольных органов, получение информации от компаний-участников картелей в рамках «программы смягчения наказаний», использование правовой концепции тайного сговора (когда доказывается не наличие соглашения, а невозможность объяснения действий компаний иными экономическими соображениями).

В 2006 г. вступил в силу Федеральный закон «О защите конкуренции», устанавливающий правовое определение коллективного доминирования и вводящий понятие «согласованных действий» (как действий, результат которых выгоден только при условии, что они заранее известны каждому из участников, и которые не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке).

В мае 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», которым были введены оборотные штрафы («на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение») и программа смягчения наказания («лицо, ... предоставившее имеющиеся у него сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения или таких согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административное правонарушение»).

Таким образом, только в 2007 г. ФАС России получила соответствующий мировым стандартам инструментарий борьбы с картелями – оборотные штрафы и программу смягчений. Снижение темпов роста цен на потенциально опасных с точки зрения картелизации рынков Федеральная антимонопольная служба считает одним из следствий принятия нового конкурентного законодательства.

Вместе с тем сделанного абсолютно недостаточно с точки зрения активной борьбы с картелями.

Во-первых, не решён вопрос о расширении оперативно-розыскной деятельности. Доказательства существования картеля, которые принимаются в суде, носят оперативный характер. Поэтому без применения оперативно-розыскных методов раскрывать картели на товарных рынках так же затруднительно, как и ранее. В рамках европейской модели конкурентной политики все антимонопольные органы имеют оперативно-розыскные полномочия. В рамках американской - наряду с гражданским антимонопольным ведомством (Федеральной торговой комиссией) действует антитрастовый Департамент Министерства юстиции США, возглавляемый заместителем генерального прокурора и имеющий полномочия на оперативно-розыскную деятельность – наружное наблюдение, видеосъёмку, съём компьютерной информации, запись переговоров и т. д.

В настоящее время в МВД России создан отдел, занимающийся проверками и сбором вещественных доказательств по антимонопольным делам, но его возможностей в масштабах страны недостаточно. Необходимо создание целого департамента, занимающегося такими расследованиями, работа которого должна быть укреплена соответствующими полномочиями и материальными ресурсами.

Во-вторых, необходимо проведение экономической и промышленной политики, направленной на развитие конкуренции в экономике:

- снижение барьеров входа на рынки (в первую очередь административные и инфраструктурные);

- открытие рынков для международной конкуренции (при условии параллельного повышения конкурентоспособности российской промышленности);

- развитие транспортной инфраструктуры для ликвидации барьеров для межрегиональной торговли и расширения границ рынков.

Для этого задачи по развитию конкуренции и демонополизации экономики должны быть поставлены перед всеми ведомствами, включены в их целевые программы.

В-третьих, необходимо дальнейшее развитие антимонопольного законодательства в части регламентации применения существующих антикартельных норм.

Проведением активной политики по защите конкуренции должен заниматься не только ФАС России, но Правительство в целом. Развитие конкуренции должно быть провозглашено одним из национальных приоритетов. В общественное сознание должна быть ясно и недвусмысленно донесена мысль о недопустимости картельных сговоров и неотвратимости наказаний.

Есть ли выход – без репрессий?..

В нефтяной промышленности, по мнению ФАС России, повышение стабильности ценовой конъюнктуры на внутреннем рынке нефтепродуктов является системной задачей, для решения которой федеральным органам исполнительной власти необходимо совместно реализовать комплекс мер, не предусматривающих прямого вмешательства в ценообразование на нефть и нефтепродукты, способствующих формированию конкурентной среды в отрасли:

- повышение прозрачности ценообразования и хозяйственных отношений в условиях монополизированной структуры рынков нефти и нефтепродуктов;

- разделение основных видов деятельности ВИНКов между различными юридическими лицами в рамках одного холдинга и организация мониторинга хозяйственных отношений (например, основных параметров сделок внутри группы лиц ВИНК между сегментами рынка: добыча – переработка – опт – мелкий опт – розница);

- введение стандартов раскрытия информации о деятельности ВИНКов: ценообразование на каждом этапе - от добычи до розничной реализации, запасы и товарный баланс в рамках ВИНК. Совершенствование механизма сбора и опубликования информации об остатках топливных ресурсов в Российской Федерации в региональном разрезе;

- установление обязательных для продажи на открытых торгах (бирже) объёмов нефти и нефтепродуктов, что позволит сформировать рыночную цену соответствующих товаров и будет стимулировать вовлечение в торговый оборот новых объёмов нефти и нефтепродуктов;

- организация государственных интервенций на рынке нефтепродуктов. Сам по себе запуск биржевых торгов не приведёт к изменению ценовой конъюнктуры внутреннего рынка нефтепродуктов. Но проведение организованных интервенций за счёт средств госрезерва поможет сгладить ценовые колебания в период повышенного спроса на отдельные виды нефтепродуктов. При этом важно, чтобы процедуры проведения таких интервенций были бы максимально прозрачными и некоррупционными – решения об их проведении должны приниматься коллегиально, но в максимально закрытом режиме;

- установление порядка согласования выводов перерабатывающих мощностей в ремонт и механизма ответственности за нарушение согласованного графика. Информация о выводе в ремонт перерабатывающих мощностей, а также данные об остатках топливных ресурсов являются важными индикаторами динамики предложения на внутреннем рынке и во многом формируют ожидания участников рынка. Отсутствие публичных и оперативно доступных участникам рынка индикаторов динамики предложения нефтепродуктов приводит к неопределённости при формировании ожиданий и принятии участниками рынка управленческих решений и, как следствие, к ценовой нестабильности (как правило, к росту цен);

- пресечение дальнейшей монополизации розничного рынка нефтепродуктов. Так, ФАС России разработаны поправки в Земельный кодекс Российской Федерации, запрещающие хозяйствующим субъектам, которые занимают доминирующее положение на розничном рынке нефтепродуктов, приобретение земельных участков для строительства АЗС. В настоящее время в рабочем порядке осуществляется обсуждение предложения ФАС России с соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации.

Представляется также необходимым реформирование системы налогообложения нефтяной промышленности, а также таможенных пошлин:

1. Совершенствование таможенного регулирования, что требует коррекции механизмов установления таможенных пошлин, которые должны при сохранении привязки к внешним индикаторам (цена на нефть) осуществляться на основе принципов:

- учёта динамики внешней конъюнктуры рынка (необходимо сокращение периода установления пошлины, либо использование динамичного механизма «скользящей» пошлины);

- учёта сезонного фактора изменения внутреннего спроса в целях обеспечения приоритетных поставок на внутренний рынок в периоды роста потребления, т. е. использование таможенной пошлины как рыночного регулятора предложения внутри страны при сохранении её фискальной функции.

2. Изменение механизмов взимания НДПИ, которые должны осуществляться на основе следующих принципов:

- отказ от привязки к мировым ценам для нефти, поставляемой на внутренний рынок;

- введение поправочных коэффициентов, учитывающих горно-геологические и экономико-географические условия месторождений;

- учёт возможности и условий поставки нефти на внешний и внутренний рынок.

Это предложение частично учтено внесением изменений и дополнений во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации. Однако дифференциация НДПИ произведена по единственному показателю (выработка месторождения) и не учитывает иные горно-геологические и географические условия, существенно влияющие на себестоимость добычи нефти. Это сохраняет существовавшее ранее уравнительное, «среднее» налогообложение добывающих предприятий по стране теперь уже в региональном разрезе. Сохранена также привязка к мировым ценам на нефть при расчёте базовой ставки НДПИ, что, как и ранее, создаёт разные налоговые условия для добывающих предприятий и предоставляет отдельным компаниям преимущество при ведении хозяйственной деятельности. Существенное ухудшение налоговых условий касается прежде всего малых и средних добывающих компаний, которые не осуществляют внешнеторговых операций, но платят НДПИ как и экспортёры нефти.

3. Изменение механизма установления акцизов на нефтепродукты, которое должно осуществляться с учётом необходимости стимулирования строительства и модернизации перерабатывающих мощностей для увеличения глубины переработки нефти и повышения качества нефтепродуктов.

В Послании Президента РФ, направленном Федеральному Собранию в 2006 г., отмечена необходимость организации продажи нефти, нефтепродуктов и иных сырьевых ресурсов на товарных биржах в России с расчётами в рублях. Приоритетными товарами для организации биржевой торговли являются нефть и нефтепродукты.

Наличие биржевого рынка нефти и нефтепродуктов, считает Федеральная антимонопольная служба России, помимо решения задачи выявления экономически обоснованного уровня цен на нефть и нефтепродукты на внутреннем рынке, создаст условия для развития справедливой конкуренции его участниках, предоставит в их распоряжение эффективный механизм устранения дисбаланса добываемой и перерабатываемой нефти, оптимизирует текущие затраты распорядителей бюджетных средств в части, направляемой на закупку нефти и нефтепродуктов.

Формирование биржевой торговли нефтепродуктами необходимо для подготовки биржевого индикатора цены на нефтепродукты, объективно отражающего баланс спроса и предложения на каждый из видов нефтепродуктов в стране. При этом необходимо создание как наличного (спотового) биржевого рынка нефтепродуктов, так и срочного (фьючерсного).

Создание в Российской Федерации фьючерсного рынка нефтепродуктов предоставит возможность участникам рынка управлять рисками ценовых колебаний. При этом следует иметь в виду, что создание продуктивного фьючерсного рынка обусловлено наличием полноценного спотового рынка. Это подтверждается опытом ОАО «Товарная биржа РТС», которое открыло торги на фьючерсный контракт по дизельному топливу с поставкой в ЛПДС «Володарка» (крупное нефтехранилище в Москве). В отсутствие прозрачного ценообразования на спотовом рынке фьючерсные контракты не пользуются спросом у участников рынка, поскольку не позволяют полноценно применять возможности механизма фьючерсной торговли как для спекулятивных целей, так и для операций по хеджированию рисков.

Спотовая торговля на бирже не может быть корректно организована только путём административного воздействия на участников рынка, поскольку цена на организованном таким способом рынке не будет признаваться участниками как сформированная под воздействием рыночных факторов и реальные сделки будут заключаться на внебиржевом рынке. Однако задача организации спотовой, а затем и фьючерсной торговли является актуальной и может быть выполнена только при активной роли государства в тесном взаимодействии с участниками рынка. При этом под участниками рынка следует понимать не только производителей и конечных покупателей, но и квалифицированных посредников, которыми выступают трейдеры, банки и иные финансовые организации. Совместная работа уполномоченного Правительством Российской Федерации органа и участников рынка должна быть направлена на преодоление двух основных проблем, мешающих естественному появлению биржевой торговли - монополизации и непрозрачности рынков нефтепродуктов.

ФАС России разработал комплекс мер, направленных на повышение прозрачности рынков нефтепродуктов и создание стимулов для ВИНКов по вовлечению в оборот большего объёма нефтепродуктов (который в настоящее время реализуется внутри холдингов-ВИНК). В частности, индикатором результативности предлагаемых мер станет резкий рост объёмов торговли нефтепродуктами между российскими ВИНКами – в настоящее время продажа нефтепродуктов одной ВИНК другой является исключением из правил. Монополизация должна быть ограничена как антимонопольными мерами по обеспечению свободного доступа к монопольным ресурсам, так и стимулирующими добросовестное поведение ВИНК. Реализация этих предложений создаст условия для подготовки спотовой торговли отдельными видами нефтепродуктов на бирже, а также появлению объективных ценовых индикаторов внебиржевого рынка. Это станет прочной основой для запуска инструментов фьючерсного рынка.

Одним из ключевых мероприятий по созданию организованной торговли нефтью является создание организатора биржевых торгов (биржи). В настоящее время Минэкономразвития России прорабатывается данный вопрос с участием заинтересованных ведомств.

На создаваемую Международную товарно-сырьевую биржу (МТСБ) предлагается перенести фьючерсный контракт на российскую смесь экспортной нефти REBCO, котируемый в настоящее время на нью-йоркской товарной бирже NYMEX. Следует отметить, что с момента запуска биржевых торгов данным контрактом в октябре 2006 года не заключено ни одной сделки, в связи с чем перенесение торговли данным контрактом на МТСБ не может изменить ситуацию с его ликвидностью.

Отсутствие сделок по новому контракту REBCO свидетельствует о наличии ряда нерешённых задач для полноценной организации биржевой торговли нефтью.

Прежде всего, запуск фьючерсного контракта в отсутствие спотовой торговли нефтью (с последующей поставкой) не может представлять интерес для участников рынка – российских нефтяных компаний и покупателей российской нефти. Такой подход к организации биржевой торговли нефтью не обеспечивает прозрачного ценообразования, поскольку отсутствует очевидная для участников связь цены фьючерсного контракта REBCO с ценой наличного товара в том же порту Приморск, который определён базисом поставки в указанном контракте. Кроме того, запуск фьючерсной торговли предполагает значительные объёмы финансовых гарантий, которые проблематично обеспечить с помощью российской клиринговой организации.

Участие в биржевой торговле предполагает изменение устоявшейся системы взаимоотношений между продавцами (нефтяными компаниями) и покупателями (трейдерами), основанной на долгосрочных (как правило, годовых) контрактах, без публичного объявления цены. Перевод даже части объёмов нефти для продажи через биржевую систему сопряжён с определёнными рисками и должен быть обоснован с точки зрения участников рынка. В настоящее время очевидных преимуществ в биржевой торговле нефтью для участников не просматривается.

В связи с изложенным НАС настаивает на необходимости реализации следующих мероприятий:

1. Разработать и утвердить чёткий календарный план организации биржевой торговли нефтью. На первом этапе, после создания МТСБ, необходимо обеспечить организацию спотовой торговли нефтью с базисом поставки (порт Приморск), а также иных экспортных направлений (порт Новороссийск, нефтепровод «Дружба»). Для этого необходимо скорректировать процедуру доступа к магистральным нефтепроводам для вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации – в части организации процедуры продажи прав равного доступа (также с использованием биржевых технологий) на часть свободных мощностей системы ОАО «Транснефть» – в экспортных направлениях. Этот вопрос, а также вопрос об организации товарного клиринга и обеспечения устойчивого качества российской нефти в указанном направлении (в том числе внедрение банка качества нефти) нуждаются в дополнительном обсуждении.

2. Предусмотреть применение стимулирующих мер по обеспечению прозрачности ценообразования при заключении сделок с нефтью и нефтепродуктами. Такими стимулирующими мерами могут стать введение пониженных значений экспортных пошлин и ставок налога на добычу полезных ископаемых при заключении экспортных сделок на биржах в Российской Федерации. Также в целях повышения качества направляемой нефти в порт Приморск целесообразно рассмотреть возможность налогового и иного стимулирования производителей высокосернистой нефти в Татарстане и Башкортостане для переработки такой нефти в России и сокращения ее поставок на экспорт.

Федеральная антимонопольная служба считает целесообразным размещение на едином Интернет-портале не только информации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, но и о торгах по распределению имущества и имущественных прав, в том числе о проведённых аукционах по недрам, лесным ресурсам, рыбным и водным биоресурсам, о земельных аукционах, торгах по продаже государственного имущества и конфиската. Создание единого общероссийского сайта для размещения информации о торгах, проводимых федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления, позволит также (как и для размещении госзаказа) обеспечить прозрачность механизмов ценообразования.

Мининформсвязи России реализовало проект по созданию ФИЦ. Технические возможности ФИЦ позволяют сконцентрировать информационные ресурсы по сделкам, совершаемым в публичной форме, в соответствии с задачами государства. В инфраструктуре Федерального информационного центра (ФИЦ) может размещаться как общероссийский сайт по государственным и муниципальным закупкам, так и информация о торгах, проводимых федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления.

ФИЦ также может выполнять функции копирования и хранения информации с электронных аукционных площадках, в том числе биржевых, а также иных сайтов, содержащих информацию о государственных торгах.

Структура Единой информационной системы о торгах (не биржевой площадки) на базе ФИЦ

При создании такой единой информационной системы важным представляется создание подсистемы сбора, обработки и анализа информации об электронных торгах, в том числе биржевых, позволяющей реализовывать требования контроля за торгами.