Ремзона "Техосмотр и ремонт автомобилей: переход на саморегулирование"
Виталий КОМАРОВ,
заместитель генерального директора Научно-исследовательского института автомобильного транспорта (НИИАТ), к.т.н.,
Юрий АНДРИАНОВ,
директор научного центра Научно-исследовательского института автомобильного транспорта (НИИАТ), к.т.н.
Качественное техническое обслуживание и ремонт автомобилей являются важнейшим и необходимым условием эффективности перевозочной деятельности. Однако в этой сфере в настоящее время существует сложная ситуация, обусловленная наличием комплекса правовых, организационно-нормативных и информационных проблем, а также отсутствием эффективной государственной политики по их решению.
Правовые проблемы вызваны значительным сокращением законодательных оснований для регулирования деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, которое вызвано как отменой отдельных механизмов регулирования (лицензирование и обязательная сертификация работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств), так и значительным ограничением сферы действия "Правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств", которые являются в настоящее время единственным нормативным правовым актом по регулированию рассматриваемой деятельности. Это связано с тем, что требования данных правил распространяются только на граждан, заказывающих работы (услуги) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств исключительно для личных нужд, и не распространяются на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако на рынке работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту автомобилей относительная доля заказчиков - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей значительно возросла за счёт заключения договоров на техническое обслуживание и ремонт автомобилей с перевозчиками, не имеющими соответствующей производственно-технической базы, и страховыми организациями после введения в действие Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств". В результате указанных причин произошло существенное снижение эффективности контроля и надзора за деятельностью по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Норма Федерального закона "О безопасности дорожного движения" о том, что "транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг", практически не выполняется. А норма того же документа, что "техническое обслуживание и ремонт транспортных средств в целях содержания их в исправном состоянии должны обеспечивать безопасность дорожного движения" на практике вообще носит чисто декларативный характер.
В правовом плане также не урегулирована проблема организации фирменного технического обслуживания и ремонта транспортных средств в Российской Федерации, объёмы фактической реализации которого на рынке работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств существенно увеличились и имеют постоянную тенденцию к значительному росту. Это обусловлено тем, что большинство изготовителей транспортных средств, реализующих свою продукцию на товарных рынках транспортных средств Российской Федерации, предлагают при этом собственные системы фирменного технического обслуживания и ремонта.
В целом правовая проблема в сфере технического обслуживания и ремонта транспортных средств характеризуется проявлением синдрома "правового нигилизма", что привело к существенному развитию теневого рынка работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Практически ситуация в правовом поле не изменилась даже после выхода Федерального закона "О техническом регулировании", так как разработка технического регламента, определяющего требования к безопасности транспортных средств при выпуске их из технического обслуживания и ремонта, в рамках реализации данного Федерального закона не предусмотрена.
Организационно-нормативные проблемы обусловлены тем, что рынок работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств открыт для всех желающих на нём работать, не реализуется даже заявительный принцип регистрации субъектов данного вида предпринимательской деятельности. В связи с этим на стадии доступа на данный рынок не существует нормативных барьеров в виде нормативных требований к производственно-технической базе, квалификации персонала, технологическому обеспечению и другим организационно-техническим параметрам соискателя, позволяющим обеспечить хотя бы минимальный уровень безопасности и качества выпускаемых из технического обслуживания и ремонта транспортных средств.
Информационные проблемы обусловлены тем, что из-за отсутствия необходимых статистических данных и других информационных ресурсов на федеральном уровне невозможно осуществлять разработку и реализацию государственной политики в сфере технического обслуживания и ремонта транспортных средств, наличие которой помогло бы решить существующие и предотвратить появление новых проблем.
В целом указанные проблемы приводят к многочисленным жалобам на качество ремонтных работ и практически полному отсутствию контроля за безопасностью выпускаемых из ремонта автомобилей, которые во многих случаях фактически являются "катящимися бомбами". Это вызывает значительную социальную напряжённость и заметное недовольство в обществе и существенно снижает эффективность автоперевозочной деятельности. О неудовлетворительном техническом состоянии парка транспортных средств свидетельствуют также результаты его государственного технического осмотра, в ходе которого не допускаются к эксплуатации более 12 % проверяемых транспортных средств, и контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции, в результате которой ежегодно выявляется около 2 млн неисправных транспортных средств.
При этом потребителями работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств практически не востребованы механизмы судебной защиты их прав из-за неэффективности, значительной затратности и продолжительности судебных процедур, а оперативные и низкозатратные механизмы внесудебной защиты практически отсутствуют.
Проводимая в настоящее время в Российской Федерации административная реформа направлена на дебюрократизацию экономики и максимальное освобождение государственных органов от избыточных функций. При этом замещение избыточных государственных функций управления предполагается осуществлять механизмами саморегулирования в различных сферах хозяйственной деятельности, правовой основой для реализации которых является Федеральный закон "О саморегулируемых организациях". Эффективность механизмов саморегулирования на автомобильном транспорте подтверждена многолетним зарубежным опытом в странах, где существует множество профессиональных объединений, реализующих делегированные государственными органами полномочия, а также стандарты профессиональной деятельности в сфере автотранспорта, выработанные в результате многолетней практики.
Позиция Министерства транспорта Российской Федерации по рассматриваемой проблеме, изложенная его представителями при выполнении соответствующих поручений Правительства Российской Федерации и получившая одобрение на парламентских слушаниях Комитета Государственной Думы по собственности 14 апреля 2008 г. на тему "Правовые аспекты становления саморегулирования в различных областях экономики", заключается в следующем. С целью замещения отменённых действующим законодательством методов и механизмов государственного регулирования автотранспортной деятельностью (лицензирование, сертификация) механизмами саморегулирования, направленными на восстановление управляемости автотранспортной отраслью, приоритетным направлением является формирование института саморегулируемых организаций в сфере перевозочной деятельности на автомобильном транспорте, технического обслуживания и ремонта автотранспортных средств, постоянно расширяющейся сфере экспертной деятельности на автотранспорте. Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций целесообразно возложить на Министерство транспорта Российской Федерации как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в установленных сферах деятельности на автомобильном транспорте. При этом реализация основных положений базового Федерального закона "О саморегулируемых организациях" должна быть законодательно закреплена путём разработки законопроектов, регламентирующих функционирование соответствующих видов автотранспортной деятельности на принципах саморегулирования.
С целью реализации основных положений политики Министерства транспорта РФ по развитию саморегулирования в автотранспортном комплексе РФ НИИАТ в инициативном порядке подготовлен проект федерального закона "О деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств", в котором предложены следующие основные принципы регулирования деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств:
– осуществление предпринимательской деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств на принципах саморегулирования в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях";
– обязательная стандартизация деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
– обеспечение внесудебных эффективных механизмов защиты имущественных прав и законных интересов заказчиков работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
– обеспечение защиты интересов субъектов предпринимательской деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (далее – исполнитель ТОР) как членов саморегулируемых организаций в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;
– обеспечение возможности формирования на федеральном уровне информационного обеспечения для разработки и реализации государственной политики в сфере предпринимательской деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств на основе мониторинга содержания и результатов этой деятельности, осуществляемого саморегулируемыми организациями;
– правовое закрепление фирменного технического обслуживания и ремонта транспортных средств в законодательстве РФ.
Законопроектом предлагается установить обязательные требования к договору на проведение работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, а также осуществить правовое закрепление фирменного технического обслуживания и ремонта транспортных средств на основе установления требований к договору на его организацию между изготовителем транспортных средств и исполнителем ТОР и требований к изготовителям транспортных средств, заключившим договоры на организацию фирменного технического обслуживания и ремонта с исполнителем ТОР. Структурная схема системы технического обслуживания и ремонта транспортных средств в условиях саморегулирования показана на рис. 1.
Рисунок 1. Структурная схема системы технического обслуживания и ремонта транспортных средств
в условиях саморегулирования
административные связи;
гражданско-правовые связи;
информационные связи
Общая система регулирования предпринимательской деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств в предлагаемом законопроекте основывается на разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями исполнителей ТОР и их взаимодействии. Функции саморегулирования указанной деятельности осуществляются саморегулируемыми организациями, членство в которых исполнителей ТОР является обязательным.
Государственное регулирование деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств и деятельности саморегулируемых организаций исполнителей ТОР предлагается возложить на федеральный орган исполнительной власти в сфере транспорта, уполномоченный Правительством Российской Федерации (далее - уполномоченный федеральный орган). Основными функциями уполномоченного федерального органа являются:
– выработка государственной политики в области деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
– нормативно-правовое регулирование в области деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, утверждение федеральных стандартов деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
– ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций исполнителей ТОР;
– осуществление надзора за выполнением саморегулируемыми организациями исполнителей ТОР требований настоящего Федерального закона;
– проведение выборочного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций-исполнителей ТОР по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
– мониторинг деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств в РФ.
Стандартами деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств должны определяться требования к порядку проведения и осуществления указанной деятельности. Стандарты по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств подразделяются на федеральные стандарты и стандарты и правила деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Перечень федеральных стандартов по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, подлежащих разработке, должен устанавливаться уполномоченным федеральным органом. Федеральные стандарты по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств должны регламентировать требования к производственно-технической базе, персоналу и другим организационно-техническим показателям кандидатов в члены в саморегулируемой организации исполнителей ТОР, организацию фирменного технического обслуживания транспортных средств, требования к производственно-технической базе, предоставляемой исполнителями ТОР для проведения государственного технического осмотра транспортных средств, взаимодействие исполнителей ТОР с заказчиками работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, с изготовителями транспортных средств и другими заинтересованными лицами, мониторинг деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств и т. д.
Федеральные стандарты по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств должны разрабатываться и утверждаться уполномоченным федеральным органом. Федеральные стандарты по фирменному техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств должны разрабатываться уполномоченным федеральным органом совместно с изготовителями транспортных средств и утверждаться по согласованию с ними.
Стандарты и правила деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств должны разрабатываться и утверждаются саморегулируемой организацией исполнителей ТОР. Указанные стандарты и правила должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам и не могут противоречить федеральным стандартам деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств. Структура системы регулирования деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств представлена на рис. 2.
Система мониторинга деятельности по техническому обслуживанию и ремонту в рамках предлагаемого законопроекта основывается на том, что сбор информации о деятельности по техническому обслуживанию транспортных средств должны осуществлять саморегулируемые организации исполнителей ТОР на основании соответствующего федерального стандарта деятельности по техническому обслуживанию транспортных средств. Предлагаемая система мониторинга деятельности по техническому обслуживанию и ремонту должна быть гармонизирована с межведомственной системой мониторинга технического уровня, безопасности, надёжности и других потребительских свойств автомобильной техники в условиях реальной эксплуатации.
Для реализации накопительного учёта информации о техническом состоянии транспортного средства целесообразно внести в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" изменения, предусматривающие обязательное ведение по каждому транспортному средству сервисной книжки, в которой должны фиксироваться все технические обслуживания, ремонты, результаты государственных технических осмотров, дорожно-транспортные происшествия.
Рисунок 2. Регулирование деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств
Структура системы мониторинга деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств представлена на рис. 3.
В рассматриваемом законопроекте определены также механизмы защиты прав и законных интересов заказчиков и исполнителей работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, механизмы ответственности и возмещения ущерба, причинённого заказчику работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств. Механизмы защиты прав и законных интересов заказчиков работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств носят как предупредительный, так и компенсационный характер.
Законопроектом определён механизм допуска к деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, предупреждающий возникновение недопустимых рисков при эксплуатации транспортных средств, прошедших техническое обслуживание и ремонт, из-за недостаточного уровня производственного и кадрового потенциала исполнителя ТОР. Лицо, желающее быть принятым в члены саморегулируемой организации исполнителей ТОР, должно иметь производственно-техническую базу, персонал и другие организационно-технические параметры, отвечающие требованиям соответствующего федерального стандарта деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
В качестве второго предупредительного механизма законопроектом предусмотрена норма, устанавливающая, что исполнитель ТОР несёт дисциплинарную ответственность за результаты выполнения работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств перед их заказчиком. Дисциплинарная ответственность реализуется на основе применения мер дисциплинарного воздействия в отношении исполнителя ТОР как члена саморегулируемой организации исполнителей ТОР.
Рисунок 3. Система мониторинга деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств
Дисциплинарная ответственность исполнителя ТОР может быть реализована по результатам обращения заказчика, заключившего договор на проведение технического обслуживания и ремонта транспортного средства, в саморегулируемую организацию исполнителей ТОР, в федеральный уполномоченный орган, к изготовителю транспортных средств при проведении работ (услуг) по фирменному техническому обслуживанию.
Компенсационный характер носит имущественная ответственность исполнителя ТОР, которая направлена на возмещение убытков, причинённых заказчику, заключившему договор на проведение технического обслуживания и ремонта транспортного средства, или имущественный вред, причинённый третьим лицом вследствие некачественного выполнения технического обслуживания и ремонта транспортного средства. Саморегулируемая организация исполнителя ТОР обязана предъявлять к своим членам требования об использовании следующих видов обеспечения такой ответственности:
– заключение договора обязательного страхования ответственности исполнителя ТОР при осуществлении деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, размер страховой суммы в котором не может быть менее чем один миллион рублей;
– формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации исполнителей ТОР, в который каждым членом саморегулируемой организации исполнителей ТОР должен быть внесён обязательный взнос в размере не менее чем 100 тыс. рублей;
– за счёт имущества исполнителя ТОР, причинившего своими действиями (бездействием) убытки или имущественный вред при осуществлении деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Предложенные механизмы защиты прав и законных интересов заказчиков и исполнителей работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств показаны на рис. 4.
Рисунок 4. Механизмы защиты прав и законных интересов заказчиков и исполнителей работ (услуг) по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств
Разработанный проект Федерального закона "О деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств" позволит, на наш взгляд, при значительном снижении административных барьеров при осуществлении деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, в первую очередь за счёт использования механизмов саморегулирования, решить многие проблемы в рассматриваемой сфере.
Подготовка законопроекта "О деятельности по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств" является лишь одним из важнейших этапов формирования эффективной системы управления техническим состоянием транспортных средств по критериям безопасности, структурное и параметрическое описание которой приведено выше.
