Конференции "Транспорт России: выбор вектора"

Роман МУРАШОВ

В канун весны в Москве в рамках конференции «Транспортное право как инструмент реализации Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.» прошло широкое профессиональное обсуждение мер совершенствования законодательной базы транспортного комплекса Российской Федерации. Главные задачи конференции - формирование консолидированной позиции специалистов транспортной отрасли по наиболее острым правовым вопросам и выработка возможных правовых механизмов по реализации ключевых задач, определённых Транспортной стратегией.

Кардинально изменившаяся в последние десятилетия структура внутренних и внешних грузопотоков, постепенное преодоление последствий системного кризиса 90-х и выход на траекторию устойчивого экономического роста потребовали коррекции развития транспортной системы России и конкретизации задач государства в области развития транспорта. Для реализации стратегии необходимо развивать и повышать эффективность инфраструктуры, конкурентоспособность транспортной системы России, её комплексную безопасность и устойчивость, развивать государственно-частное партнёрство.

Одним из главных базовых условий достижения результатов, определённых в стратегии, является совершенствование нормативно-правового поля путём разработки и принятия новых федеральных законов, нормативных актов по упрощению процедур таможенного оформления и сопровождения на границе, технических законодательных и нормативных актов, связанных с механизмами финансирования отрасли.

Предусматривается также дальнейшая проработка механизма государственного регулирования путём структурного реформирования на транспорте (в том числе государственного сектора) и повышение эффективности его работы. Основными элементами финансового плана стратегии являются поступательное увеличение количества средств на развитие транспортной инфраструктуры из бюджетов всех уровней (существенная роль отводится региональным бюджетам), использование механизмов привлечения внебюджетных инвестиций, включая государственно-частное партнёрство и концессии в сфере платных автодорожных объектов, портов, аэропортов и пр.

Работа конференции строилась по принципу круглых столов, на которых обсуждались наиболее актуальные вопросы, решение которых способно повлиять на ход реализации Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г. В частности, рассматривалась тема транзитного потенциала России - проблема, касающаяся загрузки существующей транспортной инфраструктуры транзитными грузами. Для её развития сегодня важен вопрос государственно-частного партнёрства. С таким ориентиром обсуждались темы, связанные с концессионными механизмами и их правовым регулированием, вопрос гарантий возврата частных инвестиций в существующую и создаваемую транспортную инфраструктуру.

В отдельное обсуждение был вынесен вопрос транспортной безопасности, обеспечение которой является неотъемлемым фактором деятельности в области перевозки пассажиров и грузов.

Устранить правовые коллизии

Это определённо может помочь формированию правовых предпосылок для развития транспортного потенциала Российской Федерации. В работе круглого стола участвовали представители Минтранса России, других заинтересованных министерств, ведомств, предприятий и организаций.

В рамках этого мероприятия обсуждался вопрос о целесообразности разработки закона о транзите. В настоящее время отсутствует единая система государственного регулирования транзитных перевозок грузов, необходимая для полноценного использования потенциала России. Как результат этого - низкий уровень привлекательности маршрутов транзитных перевозок, проходящих по территории страны.

Существующая практика транзитных перевозок грузов по территории РФ демонстрирует отсутствие координации между транспортными организациями и органами, осуществляющими меры государственного контроля при транзитных перевозках.

Действующее законодательство РФ, регулирующее транзитные перевозки грузов, в недостаточной мере определяет правовой статус организаций, ответственных за решение организационных и финансовых вопросов транзитных перевозок, особенно в области взаимодействия с перевозчиками и государственными контролирующими органами.

Участники круглого стола подчеркнули, что давно назрела необходимость создания системы государственного регулирования транзитных перевозок грузов по территории РФ, которая обеспечит условия для развития транзитного потенциала страны. Необходимо появление координирующего органа, ответственного за развитие транзитных перевозок грузов, при этом должен быть чётко определён правовой статус транспортных организаций, решающих организационные и финансовые вопросы транзитных перевозок грузов. Правила их выполнения должны учитывать особенности различных областей применения транспорта.

Для облегчения интеграции национальной транспортной системы РФ в международную транспортно-логистическую систему необходимо разрабатываемое законодательство Российской Федерации в области транзитных перевозок грузов привести в соответствие с международной правовой базой в этой области.

Участники круглого стола, обсуждающие транзитный потенциал России, так резюмировали итоги своего заседания. По их мнению, необходимо ускорить принятие закона РФ о транзите через территорию страны и обеспечить внедрение механизма координации деятельности государственных органов, причастных к регулированию транзитных перевозок, путём формирования Комиссии при Правительстве РФ по развитию транзита. Специалисты рекомендовали дать чёткое определение в федеральном законодательстве «транзитного коридора» как основное направление осуществления транзитных перевозок грузов для формирования правовых и технологических осуществления перевозок по таким коридорам.

Существенно важно в сжатые сроки наладить научно-исследовательскую работу для определения возможностей применения концессионных механизмов в отношении финансирования развития пограничной и таможенной инфраструктуры. Формируемые тарифы на транзитные перевозки грузов должны быть конкурентоспособными и учитывать интересы всех заинтересованных организаций. Направление  проводимой в стране таможенная политики - привлекательность транзитного потенциала РФ.

Регулирование концессионных механизмов в строительстве транспортной инфраструктуры

Целью следующего круглого стола стало обсуждение вопросов применения закона о концессионных соглашениях и последних новшеств, внесённых в закон о концессионных механизмах.

Участники круглого стола, обсудив актуальные проблемы концессионного законодательства, отметили необходимость его совершенствования и призвали органы власти, всех заинтересованных лиц объединить усилия в вопросах развития концессионного законодательства. Для этого необходимо разработать методические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию портфелей региональных и муниципальных проектов, реализация которых возможна с применением концессионных механизмов. В бюджетное и концессионное законодательство нужно внести изменения, обеспечивающие возможность применения концессионных механизмов при создании и реконструкции неплатных автомобильных дорог.

Рекомендовать соответствующим органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления определить перечни объектов транспортной инфраструктуры, создание и развитие которых возможно с применением концессионных механизмов. Сформировать реестр концессионных проектов в сфере транспортной инфраструктуры, реализуемых в РФ, и обеспечить публичный доступ к нему посредством сети Интернет и официальных изданий Министерства транспорта РФ.

Участники круглого стола также рекомендовали ответственным лицам внести изменения в Закон о концессионных соглашениях с целью предоставления возможности уполномоченным федеральным органам исполнительной власти заключать концессионные соглашения на строительство объектов транспортной инфраструктуры. Также необходимо устранить противоречие Закона о концессионных соглашениях с Законом об унитарных предприятиях (в вопросе запрета предприятиям, являющимся арендаторами земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сдавать такой земельный участок в субаренду или передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам).

По мнению специалистов, также весьма логично было бы рассмотреть изменения в Законе о концессионных соглашениях, устанавливающие возможность перечисления концессионной платы владельцу объекта транспортной инфраструктуры.

Правовые механизмы повышения транспортной безопасности

Целью этого круглого стола стала выработка правовых механизмов повышения транспортной безопасности. Оценив текущее состояние и перспективы развития законодательства в области транспортной безопасности, участники обсуждения отметили, что в современных условиях транспорт является одним из определяющих функциональных факторов повышения темпов роста производства и реализации товаров. От устойчивой деятельности и совершенствования транспортной инфраструктуры зависит состояние экономики страны, увеличение её валового внутреннего продукта. Развитие транспортного сообщения, особенно в регионах Сибири и Дальнего Востока, может стать важнейшим фактором экономического роста государства.

Ввиду специфики своей работы, транспорт сам по себе является потенциальным источником опасности, а если в его деятельность вмешиваются незаконными агрессивными действиями, то потенциальная опасность становится опасностью реальной, несущей тяжелейшие последствия. Именно этот фактор привлекает к транспорту представителей террористических и экстремистских организаций.

Значительную угрозу для устойчивой работы транспортного комплекса России представляют и акты незаконного вмешательства нетеррористического характера.

Понятие «транспортная безопасность» как состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства впервые получило юридическое закрепление 9 февраля 2007 г. в Федеральном законе № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Главной задачей и в настоящее время остаётся создание нормативной правовой базы в области обеспечения транспортной безопасности. Её основу должны составить акты Правительства Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации.

Несмотря на то, что федеральный закон «О транспортной безопасности» действует сравнительно недолго, практика уже выявила необходимость скорректировать его отдельные положения. Необходимо внести изменения в состав административных правонарушений и преступлений, предусмотренных главами КоАП Российской Федерации (гл. 11) и УК Российской Федерации (гл. 27), и некоторые главы Уголовно-процессуального кодекса РФ.

На заседании были также рассмотрены предложения Ространснадзора ужесточить меры административной ответственности юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение лицензионных требований и условий; установить административную ответственность должностных лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушение требований, предъявляемых к организации транспортного обслуживания населения; разработать нормативно-правовой акт, регламентирующий процедуры формирования и предъявления технических требований к подвижному составу пассажирского автомобильного транспорта в зависимости от видов перевозок.

По итогам обсуждения, скорее всего, будет расширен перечень грубых нарушений лицензионных требований и условий, установленных Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 г. № 637. В перечень, видимо, будут добавлены следующие вопросы: отсутствие предрейсовых медицинских осмотров водителей, нарушение ими режима труда и отдыха, неоднократное нарушение лицензионных требований и условий.

Гарантии для частного капитала

Формирование механизмов гарантий для частных инвесторов при реализации инфраструктурных транспортных проектов стало предметом обсуждения специалистов четвёртого круглого стола конференции.

Обсуждалось многое - от вопросов выработки правовых механизмов и конструкций защиты интересов частных инвестиций в объекты транспортной инфраструктуры до формирования необходимого объёма полномочий государственных органов, выступающих государственными заказчиками инвестиционных проектов, и создания правовых механизмов деятельности региональных корпораций развития.

Участники круглого стола призвали органы власти и всех заинтересованных лиц объединить усилия для развития механизмов повышения защиты интересов частных инвестиций. Они предлагают принять во внимание, что практика осуществления инфраструктурных транспортных проектов на сегодняшний день показывает очевидную взаимную выгоду участия частного капитала в этих проектах совместно с государственным. Специалисты считают, что следует рассмотреть возможность совершенствования законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности в области транспортной инфраструктуры. В частности, разработку федерального закона, регламентирующего деятельность по развитию транспортных узлов, образовавшихся на базе крупных городов (Москва, Санкт-Петербург, Новороссийск и пр.). Рекомендовать Министерству транспорта РФ разработать и вынести на рассмотрение уполномоченных органов государственной власти предложения по финансированию и управлению подобными комплексными проектами общегосударственного и регионального значения.

Разработать и принять нормативно-правовые акты, регулирующие привлечение частных инвестиций в объекты транспортной инфраструктуры государственной собственности (взлётно-посадочные полосы, автодороги, причальные стенки и пр.).

Рассмотреть целесообразность предоставления унитарным предприятиям права осуществлять заимствования у частных лиц, не являющихся кредитными организациями. Рекомендовать Министерству транспорта РФ провести консультации с представителями Министерства регионального развития РФ, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам нормативно-правовой и организационной поддержки выявления и продвижения проектов регионального значения, связанных с привлечением частных инвестиций в создание новой и реконструкцию действующей транспортной инфраструктуры, а также по вопросам создания и функционирования региональных корпораций развития.

Разработать меры по созданию условий для расширения притока частного капитала в конкурентные и естественно-монопольные сегменты транспортного рынка, включая обеспечение формирования прозрачной сбалансированной системы экономических отношений между участниками рынка при реализации инфраструктурных транспортных проектов. Организовать научно-исследовательскую работу для разработки возможных механизмов гарантий интересов частных инвесторов на основе опыта осуществлённых инвестиционных проектов. При проведении указанных работ должны быть подготовлены предложения по изменению нормативно-правовых актов, которые позволили бы на законодательном уровне зафиксировать схемы защиты прав частных инвесторов, вступающих в отношения с публичным партнёром.