Пассажирские перевозки "Старая песня о главном"


 

На парламентских слушаниях в Госдуме РФ, посвященных обсуждению проблем и перспектив развития транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации,

ставшие уже привычными слова о «Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 г.» звучали, как старая песня о главном, – о доступности, качестве, безопасности пассажирских транспортных услуг. «Старая» потому, что подобного рода транспортные стратегии уже разрабатывались (до 2015 г., до 2020 г.), а воз, как говорится, и ныне там. К тому же, по словам президента Союза транспортников России Виталия Ефимова, этой стратегии недостаточно для развития российской транспортной системы, поскольку у каждого вида транспорта должна быть своя стратегия, адаптированная под основную программу. Да и для того, чтобы реализовать эту стратегию, функций Минтранса уже недостаточно. Поэтому нужно либо расширить возможности министерства, либо создать новый департамент при министерстве. Однако его слова прозвучали, как глас вопиющего в пустыне…

 

Александра НОВИЧКОВА

 

 

Проблемы, связанные с перевозками пассажиров транспортом общего пользования, в России существуют давно, причем как в мегаполисах, так и в небольших региональных городах. В очередной раз обсудить эту тему собрались представители Комитета по транспорту Госдумы РФ, Министерства транспорта РФ, Союза транспортников России, Научного центра по комплексным транспортным проблемам, а также региональные пассажирские перевозчики. Перечислив все камни преткновения, мешающие развитию российской транспортной системы, они высказали свои предложения о том, как же все-таки привезти в порядок российский пассажирский транспортный комплекс. Только вот выявить внешнего, а может быть и внутреннего врага, в которого упираются все их благие цели, им так и не удалось…

 

О правовом нигилизме и организационном бессилии

Ежедневно в России всеми видами общественного транспорта перевозится не менее 100 млн пассажиров. В прошлом году в стране транспортом общего пользования было перевезено 23,5 млрд пассажиров. На территории государства существует 28 тыс. автобусных маршрутов, общая протяженность которых составляет 1738 тыс. км, длина трамвайных маршрутов достигает 9,5 тыс. км, троллейбусных – 14,3 тыс. км. В стране насчитывается около 14 тыс. предприятий, занимающихся пассажирскими перевозками, среди которых около 62 тыс. индивидуальных предпринимателей. В распоряжении транспортных парков только крупных предприятий сегодня более 72 тыс. автобусов, 9,5 тыс. трамваев, 11,2 тыс. троллейбусов и 6,3 тыс. вагонов метро.

Если провести условную градацию российских регионов по уровню организации системы транспортного обслуживания населения, то их можно разбить на четыре категории, в каждой из которых свои трудности, впрочем, зачастую совпадающие. Так называемые города-доноры, такие как Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск или Казань, меньше страдают от дефицита финансовых средств, выделяемых на содержание развития транспортного сектора из своих субъектов федерации. С другой стороны, они буквально задыхаются от дорожных пробок, а сложившаяся схема, согласно которой грузовой и пассажирский транспорт следует через крупные города, только ухудшает ситуацию, да и замедляет сами транзитные потоки. И если, скажем, в Голландии пассажир может попасть в любой уголок страны в среднем за 1 час 9 минут, то в одной только Москве норматив интегральной транспортной доступности составляет 1 час 48 минут.

За последние несколько лет в крупных городах построено такое количество жилых домов, торговых и развлекательных центров, что с выбором досуга у здешнего населения проблем не возникает. А вот состыковать архитектурные планы с развитием транспортной структуры городским администрациям, видимо, было некогда. Да и зачем, если в городах и так функционируют трассы, пусть и построенные в 60 – 70-х годах, не говоря уже о строительстве автостоянок, которых явно не хватает жителям многоэтажек. Дворовые же территории настолько малы, что за «место под солнцем» скоро будут происходить ожесточенные бои. Словом, альтернативы у счастливых обладателей квартир и автомобилей среди новых районов как не было, так и нет.

В больших городах существенно снижают нагрузку на транспортную сеть метрополитены, предельная пропускная способность которых варьируется от 15 до 60 тыс. пассажиров в час на одну линию. Однако альтернативы среди других видов городского пассажирского транспорта общего пользования у них нет. Поэтому развитие альтернативных систем, которые обеспечивали бы высокоскоростные перевозки пассажиров, – это уже не роскошь, а жизненная необходимость. Кстати, в Волгограде уже налажена система перевозки пассажиров скоростными трамваями.

К остальным группам субъектов федерации относятся дистанционные, пограничные и приморские (Калининград, Сахалин и некоторые другие) регионы, а также большинство российских республик Кавказа. Для третьей группы водный и морской виды транспорта имеют особое значение, потому что иного вида пассажирского транспорта у них попросту нет. А кавказские республики в силу своего экономического состояния, социальной структуры населения и населенных пунктов воспринимаются как самые неразвитые с точки зрения возможного потенциала развития пассажирской транспортной системы.

Однако всем этим регионам присущи одни и те же проблемы, о которых чиновники и представители пассажирского транспортного сообщества рассуждают уже не первый год, однако до дела почему-то руки так и не доходят, поскольку ответственность за российскую пассажирскую транспортную систему, особенно региональную, по сути, никто не несет.

Одной из главных проблем, присущих не только пассажирскому, но и грузовому транспорту, остается отсутствие единой нормативно-правовой базы, на основе которой должен функционировать и управляться транспортный комплекс субъектов федерации. Однако сегодня она состоит из собственных региональных нормативных актов, число которых в российских регионах широко варьируется. Количество законов субъектов федерации доходит до пяти, но самым распространенным вариантом является один закон со множеством подзаконных актов (число которых доходит до одиннадцати). Это постановления региональных органов исполнительной власти, приказы региональных министерств транспорта и т. д. Многие регионы вынуждены решать вопросы относительно регулирования системы пассажирского транспорта исключительно на основании подзаконных актов. Но единого федерального нормативного акта, который установил бы общие принципы, на основании которых субъекты федерации могли бы создавать свою нормативную базу и регулировать процесс развития транспортного комплекса в своих регионах, до сих пор нет. Хотя еще два года назад российское правительство разработало и внесло на рассмотрение Госдумы РФ законопроект № 423427-4 «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», принятый в первом чтении, его судьба, что называется, повисла в воздухе. После подготовки Комитетом по транспорту Госдумы РФ документа ко второму чтению, оно так и не состоялось «вследствие появившихся во властных структурах сомнений в его необходимости».

По словам исполнительного директора Союза автотранспортных предпринимателей Свердловской области (региональное представительство Российского автотранспортного союза) Лилии Саранчук, по результатам анализа регионального законодательства по Свердловской области, проведенного организацией, из 76 муниципальных образований только в пяти есть нормативные акты, принятые на законодательном уровне. Такого акта нет даже в таком большом городе, как Екатеринбург. В 20 % муниципальных образований есть положение о конкурсе, нормативные акты о порядке финансирования социально значимых маршрутов. В трех муниципальных образованиях сделана попытка нормативно определить диспетчерское сопровождение и только 10 % имеют подтвержденную городскую маршрутную сеть. «На основании этого мы смогли сделать вывод о том, что сегодня маршрутная сеть не является объектом управления ни для одного уровня власти. Они не воспринимают маршрутную сеть как единое целое, – говорит она. – Прежде чем начать работать с муниципальным образованием, мы решили сначала разобраться, с кем имеем дело. Мы провели большую работу по анкетированию, проведению личных встреч и теперь можем сказать, что городские думы и районы могут нормально работать и говорить на одном правовом языке только тогда, когда среди депутатов есть хотя бы один транспортник. Из множества специалистов администраций муниципальных образований нет ни одного человека с транспортным образованием или имеющего практику работы на транспорте. Государственные служащие за десятки лет ни разу не прошли переподготовку по вопросам транспорта, таких программ просто не существует. Отсюда возникает правовой нигилизм муниципальных чиновников, организационное бессилие и непонимание перевозочных процессов. Вот такие субъекты подготавливают для нас нормативные акты. Если в городе есть базовое крупное автотранспортное предприятие, то его специалисты составляют эти акты, а чиновники их принимают, а если такого муниципального образования в городе нет, то нет и муниципального акта».

 

«Крикну, а в ответ тишина…»

Наряду с отсутствием единой нормативной базы нет сегодня в России и системы регулирования и контроля за процессом пассажирских перевозок. Согласно Федеральному закону № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» организация транспортного обслуживания населения в региональном и местном сообщениях находится в сфере ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а установление основ государственной политики в указанной сфере находится в компетенции Российской Федерации. Однако их обязанности и степень ответственности в законе не прописаны, что приводит к «творческому подходу» в отношении регулирования процесса пассажирских перевозок. Когда же возникают конфликты с перевозчиками, то отстоять свою правоту транспортные операторы не могут даже через суды.

– Отстоять интересы транспортного оператора сегодня невозможно, – говорит генеральный директор компании «Тулапассажиртранс» Юрий Мазикин. – Сегодня частный бизнес, работающий в сфере транспорта общего пользования, и в особенности в самой тяжелой сфере – в электротранспорте, практически не защищен российским законодательством перед местными органами власти - как муниципальной, так и субъектов федерации. Мы пытаемся опереться на федеральные законы, на федеральную власть, а у чиновников простой ответ: «Это не наша компетенция».

С ним согласна и Л. Саранчук:

– Отрасль малого и среднего бизнеса является самой незащищенной среди других предприятий. А ведь в некоторых городах такие операторы являются единственными представителями комплекса транспортных услуг.

Несмотря на наши неоднократные попытки продвинуть к власти проекты федеральных законов, власть тут же отстраняется от этой работы. Конечно, есть объективные причины такого положения дел. Например, до сих пор не установлены конкретные полномочия власти. Они сами боятся принять на себя ответственность за конкретизацию этих полномочий. Как только мы приходим к обсуждению их полномочий, на стражу сразу же выходит составляющая финансирования убыточных перевозок. На сегодняшний день только в Челябинской области есть предписание прокуратуры о том, что эти полномочия не выполняются. Там уже сделана попытка принять данный закон в установленные сроки. В остальных регионах просто уходят от этой темы.

– Нам необходимо решить вопрос о компетенции органов исполнительной власти, субъектов и муниципальных образований, конкретизировать их деятельность, - считает директор Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта, геодезии и картографии Олег Старовойтов. - Ведь порой в одном субъекте есть целый департамент, в другом регулированием деятельности транспортных операторов занимаются два человека, а в третьем вообще никого нет. В результате по городу может ездить никому не известное количество транспортных единиц. Например, в городе с населением 400 – 500 тыс. человек ездит по 2 тыс. транспортных средств, которые работают на рынке транспортных услуг, а мы продолжаем говорить, что в этом городе не организовано транспортное обслуживание. Просто нет системы, ответственности, контроля, – сказал он.

 

Когда финансы поют романсы…

Но главной болевой точкой для российских пассажирских перевозчиков остаются вопросы тарифного регулирования и финансового положения транспортных предприятий. Естественно, в большей степени убыточность транспортных предприятий, выполняющих пассажирские перевозки по регулярным тарифам и перевозящих пассажиров льготных категорий граждан, связана с недостаточным финансированием этого сектора со стороны бюджетов всех уровней. И хотя в региональные бюджеты заложены определенные средства на поддержку этих предприятий со стороны субъектов федерации, они ничтожно малы для решения давно назревшей проблемы. Накладывает свой отпечаток и так называемое измельчение российского рынка пассажирских транспортных услуг. В большинстве субъектах федерации над муниципальными предприятиями превалируют частные предприятия и индивидуальные предприниматели. На маршруты выходят даже такие операторы, в автопарке которых только одна-две «Газели».

Такие мелкие предприятия могут быть рентабельными только в том случае, если «закон для них не писан», а поскольку таких перевозчиков в российских городах становится все больше, то и на трассах яблоку негде упасть. Кроме того, такие операторы не могут обеспечить себя инфраструктурой, необходимой для технического обслуживания транспортных средств, медицинского обследования своих водителей, а это, в свою очередь, отражается на безопасности дорожного движения и качестве транспортного обслуживания населения.

С убыточностью пассажирских транспортных предприятий связан и серьезный износ подвижного состава. Так, 47 % автобусов, ежедневно выходящих на линию, уже отслужили свое, причем около 40 % из них давно нужно выбраковать по критериям обеспечения безопасности дорожного движения. На сегодняшний день пассажиров обслуживают трамваи, срок службы которых превышает 15-летний рубеж (таких машин в России 74 %), а также троллейбусы, эксплуатирующиеся уже более десяти лет (60 %). И несмотря на то, что во многих регионах уже приняты и действуют региональные программы обновления транспортных парков государственных и муниципальных предприятий, этого явно недостаточно. А по словам председателя Комитета Госдумы по транспорту Сергея Шишкарева, Федеральный центр устранился от решения этой проблемы.

Свое влияние на убыточность больших пассажирских транспортных предприятий оказывает и неравномерность налогообложения. Так, индивидуальные предприниматели платят значительно меньший по размеру единый налог на вмененный доход.

Что же касается тарифной политики, то пассажирские перевозчики в один голос говорят о том, что на сегодняшний день это для них проблема номер один. Зачастую тарифы на проезд, устанавливаемые в соответствии с указом Президента РФ о государственном регулировании тарифов, оказываются меньше, чем минимальные затраты, которые несет перевозчик. Так, в Ставропольском и Краснодарском краях экономически обусловленный тариф на проезд в пассажирском транспорте большой вместимости (автобусах и троллейбусах) в ряде городов установлен в размере 10 рублей на автобус. При этом никакая компенсация не  подразумевается. Однако минимальные затраты (при 700 тыс. пассажиров платной категории в день на машину) составляют 17 рублей. Проза жизни…

Помимо льготных категорий пассажиров, перевозчики несут убытки и по вине так называемых зайцев, или пассажиров-безбилетников. Однако в ходе реформ российского транспортного комплекса действенность существовавшей системы санкций за административные правонарушения на транспорте была утрачена. Это естественным образом отразилось на рентабельности транспортных предприятий, в особенности выполняющих пригородные пассажирские перевозки. Поскольку действующий размер штрафа за безбилетный проезд составляет 100 рублей (что зачастую оказывается ниже стоимости проезда в транспорте пригородного сообщения), то взыскивать эту сумму через суд для транспортников просто абсурдно. А других рычагов воздействия на таких пассажиров у них нет.

– К настоящему времени государство реально устранилось от пресечения актов безбилетного проезда – общественно значимых нарушений, оказывающих (в силу их массовости) значительный негативный эффект на моральный климат в обществе и уважение к законности и правопорядку, – заявил С. Шишкарев. – Во внесенном Правительством Российской Федерации законопроекте № 480013-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» имеется положение об отмене административной ответственности за безбилетный проезд, что при принятии закона еще более усугубит ситуацию. Следует отметить, что перевозчики, а также субъекты федерации и муниципалитеты не имеют правовых оснований для борьбы с безбилетным проездом.

 

Перевозчики, которых как бы нет

Из всех видов общественного транспорта автомобильный считается самым высоким по уровню конкуренции, особенно связанной с появлением большого количества частных перевозчиков, работающих без утвержденных в законном порядке маршрутов и расписаний. Причем у субъектов федерации и органов местного самоуправления нет правовых оснований препятствовать такой «недобросовестной конкуренции», ведь без определенных ограничений прав хозяйствующих субъектов такое противодействие невозможно.

Недавние инициативы представителей Госдумы о замене лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности приводят легальных пассажирских перевозчиков в ужас. Ведь законопроектом разрешается перевозка пассажиров транспортными средствами вместимостью до 20 пассажиров без лицензии. А это значит, что в случае принятия этого документа по крайней мере все маршрутные такси смогут перевозить пассажиров без лицензии. В первую очередь это коснется снижения уровня безопасности на дорогах, который и без того оставляет желать лучшего. Ведь лицензия по сути является своеобразным гарантом безопасности транспортной услуги. Страхование же вступает в силу уже по факту свершившейся аварии.

В то же время в ряде российских регионов проблема дефицита водительских кадров становится все острее. В некоторых субъектах федерации на транспортных предприятиях (особенно частных) выявляется от 30 до 200 нарушений, причем зачастую они связаны не только с техническим состоянием пассажирских машин, но и с соблюдением норм труда и отдыха, медицинского обслуживания и зарплаты водительского персонала. В некоторых субъектах зарплата водителей ниже прожиточного минимума (2,5 тыс. рублей).

 

Транспортная стратегия: панацея ли?

В ноябре прошлого года российское правительство утвердило широко обсуждаемую «Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 г.», одной из главных целей которой обозначено достижение уровня доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами. А это означает обеспечение перевозок пассажиров на социально значимых маршрутах, включая ценовую доступность, в том числе в районах Крайнего Севера, в Калининградской области, на Дальнем Востоке и в Забайкалье.

На основе этого документа предполагается разработка и реализация согласованных схем развития авиа- и автотранспортного обеспечения перевозок по местным социальным маршрутам в удаленных регионах для обеспечения минимальных социальных транспортных стандартов –  возможность передвижения всех слоев населения на территории страны.

По словам директора Научного центра по комплексным транспортным проблемам (разработчика этого документа) Олега Евсеева, фактически впервые государство планирует разработать и ввести в действие специальные транспортные стандарты для всех категорий населения на всей территории страны.

– Будут определены и гарантированы минимальные параметры по объемам физической и ценовой доступности пассажирских перевозок, своевременности, регулярности транспортного обслуживания, безопасности и экологичности транспортной системы. Эти стандарты должны опираться на модель необходимых коммуникаций всех видов пассажирского транспорта для каждого населенного пункта. Она будет учитывать покупательскую способность населения, транспортные потребности, соответствующий парк подвижного состава, наличие подъезда как минимум к одному магистральному виду транспорта и другие параметры транспортных услуг.

Минимальные транспортные стандарты будут вводиться на федеральном и региональном уровнях. Должна быть сформирована взаимосвязанная система транспортных стандартов федерального и регионального уровня. На региональном уровне будут разработаны транспортные стандарты, которые не могут быть ниже минимально допустимых, установленных на федеральном уровне. Объектами стандартизации станут пригородные и внутригородские перевозки, перевозки между районными центрами и отдельными населенными пунктами.

Однако серьезной проблемой может стать организация межобластного и межсубъектного взаимодействия транспортного обслуживания. В случае неравномерного финансового благополучия появятся проблемы с финансированием деятельности перевозчиков со стороны смежных регионов. Поэтому без нормативного и финансового регулирования этой ситуации решить эту проблему не удастся.

Социальные нормативы гарантируют соответствующий уровень потребления транспортных услуг. На этой основе определяется обязательный минимум бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях. Таким образом, совокупность взаимосвязанных федеральных и региональных минимальных социальных стандартов должна образовать систему минимальных социальных транспортных стандартов в РФ. Действие такой системы обеспечит совершенствование и реализацию конституционных прав граждан, удовлетворение потребностей человека в транспортных услугах, сохранение единого социального пространства страны на основе выравнивания уровня доступности транспортных услуг в различных регионах, совершенствование бюджетных отношений в части транспортного обслуживания, – говорит О. Евсеев.

Министерство транспорта РФ планирует разработать концепцию обеспечения доступности и качества транспортных услуг на базе разработки минимальных социальных транспортных стандартов. Предполагается проанализировать потребности населения РФ в транспортном обслуживании в привязке к демографическим особенностям регионов, социальным группам, техническим и технологическим возможностям транспортной инфраструктуры. На этой основе будет сформировано концептуальное видение системной проблемы обеспечения доступности и качества транспортного обслуживания населения с учетом региональных и межрегиональных особенностей. Кроме того, планируется описание подходов к ее решению на базе внедрения минимальных социальных транспортных стандартов.

Минтранс намерен также провести серию социологических опросов на основе репрезентативной выборки регионов о предпочтениях населения по качеству транспортного обслуживания регионов. Полученная аналитическая информация будет сформирована в обоснованную систему показателей и описанию минимальных социальных транспортных стандартов.

Также будет сформирована расчетная модель, которая обеспечит формирование оценок показателей стандартов и в зависимости от специфики транспортных условий, социально-экономической ситуации, транспортной обеспеченности регионов, а также от демографической ситуации по районам.

Следующим этапом будет разработка экономической модели, которая необходима для расчета затрат на достижение данных целевых параметров минимальных социальных транспортных стандартов. Она будет позволять вырабатывать требования и рекомендации по нормативному регулированию и оптимизации системы минимальных транспортных стандартов.

На этой базе предполагается разработать набор нормативных правовых актов, а также проект федерального закона «О минимальных транспортных стандартах РФ».

Подобного рода эксперимент уже проводился в Тверской области. В начале этого года Научный центр по комплексным транспортным проблемам разработал концепцию развития общественного транспорта области, которая предусматривает ввод в действие региональных транспортных стандартов. Разработкой стандартов занимался Департамент транспорта и связи Тверской области.

Основные принципы развития общественного транспорта Тверской области на 2009 – 2020 гг. подразумевали:

– переход к государственному заказу транспортных услуг на социальных маршрутах;

– реализацию стратегических нормативных документов;

– управление развитием транспорта на основании требований минимальных региональных транспортных стандартов;

– обеспечение межвидового взаимодействия общественного транспорта;

– развитие рынка транспортных услуг;

– развитие транспортной инфраструктуры;

– внедрение информационных технологий;

– оснащение транспортных средств навигационными системами.

Система региональных минимальных социальных транспортных стандартов Тверской области включает:

а) обеспечение транспортной доступности населенных пунктов, в том числе:

– наличие транспортного обслуживания (стандарт транспортной доступности населенных пунктов и территории Тверской области (по численности населения в населенных пунктах), расчет затрат на исследования стандартов охвата при бюджетном планировании; адресат стандарта – Департамент транспорта и связи Тверской области);

– периодичность обслуживания;

– удобство маршрута (стандарты обеспечения транспортными услугами по параметрам: периодичность, график обслуживания, наличие у маршрута пересечений с другими маршрутами общественного транспорта, прочие характеристики доступности транспортного обслуживания (указания в условиях конкурсов минимально допустимых стандартов, возможность предложения соискателями более высоких стандартов); адресат стандарта – компании-перевозчики);

б) обеспечение безопасности и качества обслуживания, в том числе:

– оснащенность транспортных средств (стандарты оснащенности транспортных средств (характеристики ТС, в том числе интерьера, наличие спецустройств для посадки/высадки инвалидов и пр.), указания в условиях конкурсов минимально допустимых стандартов, возможность предложения соискателям более высоких стандартов; адресат – компании-перевозчики;

– безопасность дорог (стандарты безопасности дорог, по которым проходят маршруты общественного транспорта, остановочных пунктов (указания в условиях конкурсов минимально допустимых стандартов, возможность предложения соискателем более высоких стандартов); адресат – компании, обслуживающие дороги.

Концепция принята, по ней уже начинается работа. На ее основе в Тверской области готовятся нормативные и правовые документы, регламентирующие ввод в действие региональных транспортных стандартов.РосРР