МАФ - Конференция "Саморегулирование: спасение утопающих или хомут на шее перевозчика?"


 

Александра НОВИЧКОВА

 

 

Два года назад в России появился Федеральный закон № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Документ подразумевает создание в различных сферах российской экономики саморегулируемых организаций (СРО), которым государство делегирует функции по управлению деятельностью своих членов. После принятия Постановления Правительства РФ № 148-ФЗ от 19 ноября 2008 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в некоторых отраслях, таких как строительство, оценочная деятельность или арбитражное управление, появились первые СРО. Разговоры о создании федерального закона о СРО в сфере автоперевозок ведутся давно. Споры вокруг этой темы не утихают до сих пор. Вот и на V Международном автотранспортном форуме (МАФ) круглый стол «Саморегулирование в автоперевозках» привлек внимание многих специалистов автотранспортной отрасли.

 

Новый поворот

Пока единого мнения среди автоперевозчиков по поводу необходимости появления СРО не существует. Многим до сих пор непонятно, для чего нужны саморегулируемые организации и какую пользу лично для них принесет их появление. А между тем разговор о возникновении СРО возник еще в 2003 г., одновременно с началом административной реформы. Ее проведение сопровождалось поиском избыточных функций у правительственных органов исполнительной власти для того, чтобы передать их бизнесу, но не коммерческим субъектам, а ассоциациям бизнеса. Тогда и было предложено создать СРО, которым будут делегированы избыточные управляющие полномочия от органов исполнительной власти. Однако спустя год ни одна функция так не вышла за пределы министерств, поэтому в 2004 г. эта идея была благополучно предана забвению.

В 2007 г. законопроект о саморегулируемых организациях сняли с полки, отряхнули от накопившейся на нем пыли и закинули его в общество как приманку для представителей малого и среднего бизнеса, дабы бизнес-сообщество знало, что государство в России либерально настроено к ним и готово передать ему все необходимые функции. Кстати, происходило это в период выборов в Государственную Думу и предвыборной президентской гонки. И хотя при разработке законопроекта представители перевозочного бизнеса предлагали внести в него необходимые им дополнения, итоговый документ получился далеко не таким в содержательном плане, как ожидалось. Российские автоперевозчики сходятся во мнении, что все предложения, которые касались передачи полномочий от органов исполнительной власти саморегулируемым организациям, не вошли в документ. Именно в таком обличии закон «О саморегулируемых организациях» и предстал перед обществом.

С появлением этого закона, а также некоторых других документов, в различных отраслях российской экономики стали возникать первые саморегулируемые организации. Так, в сфере оценочной деятельности существует 8 СРО, в инженерно-строительной – 58 СРО. В других областях регистрируется значительно меньшее количество СРО. Это связано и с тем, что только в июне 2009 г. вышло Постановление Правительства РФ № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации кадастра и картографии», которое уполномочило ее принимать и рассматривать документы на получение статуса саморегулируемой организации, а также вносить их в Государственный реестр. На данный момент в сфере аудиторской деятельности Госреестр только формируется, в сфере арбитражного управления создано 45 СРО, среди профессиональных участников рынка ценных бумаг получено 5 разрешений на работу в качестве СРО Федеральной службы по финансовым рынкам. Среди ревизионных союзов сельхозкооперативов создано 40 СРО.

Что касается появления саморегулируемых организаций в автоперевозках, то сегодня при комитете по собственности Государственной Думы РФ создана рабочая группа для разработки законопроекта о СРО в сфере автоперевозок. По словам эксперта комитета Государственной Думы РФ по собственности Павла Дубоноса, в первую очередь саморегулирование будет внедрено в те сферы российской экономики, которые связаны с безопасностью, будь то строительство, промышленные объекты или автоперевозки.

Эксперт комитета Государственной Думы РФ по собственности Павел Дубонос

 

В рамках проведения круглого стола «Саморегулирование в автоперевозках» на V Международном автотранспортном форуме выступление П. Дубоноса вызвало большой резонанс.

– Введение саморегулирования в сферу автоперевозок связано с изменением регулирования отрасли. Это очень сложный вопрос. Никто не собирается вводить СРО с завтрашнего дня, хотя принятие решения по саморегулированию, к примеру, в строительном комплексе произошло очень быстро – с момента начала широкого обсуждения законопроекта до вступления закона в силу прошло всего два с половиной года. При этом замечу, что эта отрасль не менее важна, чем автоперевозки. Нужно понимать, что чиновникам не всегда понятна ситуация, в которой находится отрасль. В то же время появление саморегулирования вне зависимости от области, в которой оно вводится, дало нам ответ на вопрос о том, что происходит в отрасли, – заявил он.

Одним из несомненных плюсов введения саморегулирования в сферу автоперевозок является выход из нее порядка 30 % участников рынка, для которых наличие лицензии было не более чем «про запас». А оттоку недобросовестных перевозчиков будет способствовать введение материальной ответственности членов СРО. Благодаря СРО появляются определенные критерии, по которым можно будет определить, насколько порядочен перевозчик.

 

Добровольно-принудительно

Один из самых острых вопросов, которые возникают в связи с появлением СРО, – о том, нужно ли будет становиться членом саморегулируемой организации в обязательном порядке? Пока решение о вступлении в СРО принимается добровольно. С одной стороны, введение лицензирования на автотранспорте себя явно не оправдало. А с другой – регулировать деятельность автоперевозчиков необходимо. Сегодня государство может осуществлять допуск автоперевозчиков на рынок либо посредством лицензирования, либо другим способом – передав эту функцию саморегулируемым организациям. А регулировать есть что. Ведь сегодня на российском рынке работают две группы автоперевозчиков: крупные, соблюдающие все требования законов, и представители малого и среднего бизнеса – мелкие перевозчики, которые действуют по упрощенной системе налогообложения. Часть перевозчиков занимается демпингом, другие и вовсе не утруждают себя соблюдением законов.

Все это приводит к дестабилизации российского рынка автоперевозок, на который влияет сокращение персонала, заработной платы, расходов на техническое обслуживание и ремонт техники, страхование, обучение, кадровый отбор. Из-за этой повсеместной экономии на всем и вся участились ДТП, криминальные случаи и т. д.

Потерпевшими в этой ситуации становятся государство, общество и бизнес, которые теряют авторитет, людей и деньги соответственно. Получается, что рынок может отрегулировать либо государство, либо сам бизнес. Но регулирование рынка государством при помощи лицензирования уже ушло в прошлое, поэтому дело за бизнесом.

Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ, саморегулируемая организация подразумевает коллективную материальную ответственность и соблюдение норм и требований, разработанных в этой организации. Поэтому кроме государства процесс автоперевозок будет регулировать СРО, что называется, изнутри, и, конечно, она будет заинтересована в поддержании своего авторитета, сохранении компенсационного фонда. Кроме того, СРО станет отвечать за каждого своего члена.

Президент Некоммерческого партнерства "ТОП" Юрий Мишин

 

По мнению президента Некоммерческого партнерства «Трансрегиональное объединение перевозчиков» Юрия Мишина, паника перевозчиков, связанная с введением обязательного членства в СРО, легко объяснима:

– Достаточно вспомнить внедрение обязательного страхования автогражданской ответственности. На тот момент, когда об этом заговорили, автомобилисты кричали, что это нововведение никому не нужно, что это не более чем лишние издержки, хомут на шее перевозчиков. Однако после его введения споры быстро стихли и люди уже забыли, как они жили до введения ОСАГО. Существуют такие явления, о которых не принято говорить. И тем не менее сегодня у нас есть издержки, связанные с работой инспекторов ГАИ и сотрудников пунктов весового контроля. С введением СРО они преобразуются, станут официальными, направленными на регулирование нашей деятельности, – считает он.

Исполнительный директор Московского транспортного союза Юрий Свешников

 

 

Между тем многие транспортные компании выступают категорически против обаятельного членства в СРО. К таковым относится исполнительный директор Московского транспортного союза Юрий Свешников:

– В 2003 г. Московский транспортный союз на волне многих преобразований в автотранспортной отрасли подготовил свой устав для того, чтобы стать саморегулируемой организацией. В результате организация стала некоммерческой, поскольку закон так и не вышел. Прошло шесть лет, но вопрос о том, каковы побудительные мотивы для вступления перевозчиков в СРО, все так же стоит на повестке дня. Согласно Федеральному закону № 315-ФЗ, пока у бизнес-сообщества, которое организовало СРО, есть только одно право – регулировать самих себя. Поэтому мы выступаем категорически против обязательного условия вступления в СРО. Для СРО нужно придумывать такие побудительные мотивы, чтобы перевозчики сами с радостью захотели объединяться организации так же, как они сейчас группируются союзы, ассоциации и т. д., – считает он.

Руководитель профсоюза "Дальнобойщик" Валерий Войтко

 

С тем, что вступление автоперевозчиков в СРО должно происходить только на добровольной основе, согласен и руководитель профсоюза «Дальнобойщик» Валерий Войтко. Несмотря на то, что в идее создания СРО есть немало положительных качеств, механизмы ее реализации, по его мнению, не выдерживают никакой критики. 

– Мы будем приветствовать создание СРО на добровольной основе с тем, чтобы те смельчаки, которые на это отважатся, были готовы на практике показать, что такое стандарты и нормы деятельности СРО. Пока ответов на этот вопрос я не услышал ни от разработчиков, ни от идеологов этого закона. Вся работа автомобильной отрасли, насколько я знаю, регулируется федеральными законами прямого действия. Ныне действующее законодательство позволяет на 90 % реализовать и устранять те проблемы, о которых мы рассуждаем на протяжении нескольких лет. Попытка переложить ответственность за нерешенные проблемы на СРО мне кажется несколько наивной, потому что причина огромного количества проблем в автотранспортной отрасли – это всепроникающая коррупция и наплевательство на законы. У меня нет ни уверенности, ни надежды на то, что бизнес-сообщество, сбившись в такие клановые региональные центры под именем СРО, будут в состоянии бороться с этими язвами и пороками. Создается ситуация, при которой формируются структуры, декларирующие защиту автоперевозчиков и избавление их от всех проблем. На самом деле они ставят перед собой несколько иные задачи, которые заключаются в максимальной монополизации и устранении конкурентов. Других побудительных мотивов создания СРО в регионах я не вижу, – заявил он.

Заместитель генерального директора Ассоциации международных автоперевозчиков Евгений Судаков

 

Обязательное вступление в СРО означает, что, уходя от лицензирования в сфере автоперевозок, государство вновь наступает на те же грабли. Именно такой точки зрения придерживается заместитель генерального директора Ассоциации международных автоперевочиков Евгений Судаков:

– Обычно стимулом к саморегулированию становится давление на бизнес со стороны государства и желание бизнеса выработать собственные правила и наказывать нарушителей в соответствии с оговоренными правилами игры. Саморегулирование является своеобразным регулятором самостоятельного решения противоречий производителя услуги и ее потребителя.

В Федеральном законе № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» четко прописано, что СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила в предпринимательской и профессиональной деятельности, которые должны соответствовать федеральным законам. В середине 2008 г. Союз транспортников России провел семинар по проблемам саморегулируемых организаций в транспортном и дорожном комплексе. В его рамках мы подробно обсудили этот закон и установили его главные недостатки. Один из них заключается в том, что члены СРО лишены возможности участвовать в принятии основополагающих правил и стандартов СРО. Большинство перевозчиков считает, что этот закон нужен, но с учетом сложностей и противоречий в законодательной нормативной базе требуется существенная его доработка. Прежде всего это касается обязаловки, которая означает не что иное, как монополизацию. В этом вопросе нужно найти так называемую золотую середину. Участники рынка должны сами выбирать, где им лучше, комфортнее и где они получат выгоду.

А вот представители научного сообщества подходят к этому вопросу осторожнее, сопоставляя все плюсы и минусы добровольного и принудительного вступления перевозчиков в саморегулируемые организации. Так, заместитель генерального директора по научной работе Научно-исследовательского института автомобильного транспорта Виталий Комаров отправной точкой обсуждения этого вопроса считает вопрос о необходимости появления СРО.

– Сегодня никто не мешает представителям бизнеса выполнять свою работу качественно, в соответствии с требованиями соблюдения безопасности и другими требованиями, которые предъявляются к любым видам деятельности. Если говорить об особенностях перевозочной деятельности, то важным аспектом в этом вопросе является закон о безопасности данного вида перевозок. У нас есть такой документ, включающий все элементы обеспечения безопасности перевозок как пассажиров, так и грузов, в том числе и требования к содержанию автотранспорта, т. е. на сегодняшний момент каких-то правовых пробелов в обеспечении качества безопасного бизнеса не существует.

Заместитель генерального директора по научной работе Научно-исследовательского

института автомобильного транспорта Виталий Комаров

 

Нынешнее состояние нормативно-правовой базы вынуждает нас взвесить все «за» и «против» появления нового механизма и такой анализ привел к выводу о том, что на сегодняшний момент существует одна проблема, которая связана именно с управлением этого вида экономической деятельности. К сожалению, прошедшая административная реформа внесла серьезные изменения в органы государственной власти и сейчас еще до сих пор ощущается отсутствие каких-то функций другим министерствам. Отсюда неэффективность работы и некоторое упущение в управлении отраслью. Наверное, это касается в том числе и сферы транспорта. На наш взгляд, ответ на вопрос о том, нужно ли появление СРО, лежит в сфере ответа на другой вопрос: необходимо ли государственное управление этим видом деятельности?

Если мы считаем, что эта область существенным образом влияет на безопасность, то допуск к данному виду деятельности должен регулироваться государством. А зная о том, что государство хочет максимально освободиться от определенных функций, получается, что смысл создания СРО есть. За счет самофинансирования они будут выполнять эти функции.

Сферу автоперевозок вполне можно назвать публичной, поскольку этой услугой хотя бы раз в жизни пользовался каждый. В данном случае, вероятно, имеет смысл регулировать этот вид деятельности государством, а допуск к нему должен контролироваться. Тогда участие в СРО должно быть обязательным. А если мы решаем, что эта сфера достаточно развита и не наносит серьезного ущерба, то Федеральный закон № 315-ФЗ совершенно беспрепятственно позволяет создавать СРО независимо от какого-то органа исполнительной власти, кроме регистрационного, и выполнять все те положения, которые в нем прописаны.

Единственный минус этого закона касается немногих пунктов, которые носят обязательный порядок. Например, стандарты СРО должны соответствовать требованиям федерального закона. Это говорит о том, что у любого вида деятельности должны быть свои особенности, отраженные в другом федеральном законе. В Министерстве транспорта для решения этой проблемы к концу года должны быть доработаны законопроекты об автотранспорте и автотранспортной деятельности, – рассуждает В. Комаров.

 

От некоммерческих партнерств – к СРО

Пока в России функционирует несколько некоммерческих партнерств, которые, по мнению генерального директора компании «Парсек» Игоря Пинчука, со временем будут перерастать в саморегулируемые организации. Однако некоторые участники рынка считают преимущество некоммерческих партнерств перед саморегулируемыми организациями неоспоримым.

– Добровольные СРО, в сущности, означают функционирование того же самого некоммерческого партнерства, но с гораздо меньшим количеством сдерживающих факторов, которые прописываются в законопроекте. На сегодняшний день у некоммерческого партнерства возможностей решать те или иные проблемы чуть больше, чем у СРО, существование и функционирование которого жестко ограничено рядом пунктов. Я не вижу побудительных мотивов в преобразовании некоммерческих партнерств в СРО, – сказал В. Войтко.

Сегодня многие эксперты сходятся во мнении, что принципы построения и функционирования СРО в области транспортного обслуживания должны быть основаны на делении при организации структуры СРО по видам деятельности (городские регулярные перевозки, грузовые перевозки, междугородние перевозки, такси) и по  территориальному принципу в пределах административных образований (муниципальный округ, субъект РФ, межсубъектная, общероссийская СРО).

По мнению Ю. Свешникова, основными функциями, правами и обязанностями региональных СРО должны стать:

–  разработка стандартов, норм и регламентов, обеспечивающих повышение безопасности и качества предоставляемых транспортных услуг, организации их внедрения, контроль за их использованием и реализация всей полноты ответственности за неиспользование или отклонение от них;

– внесение в качестве предложений проектов законодательных и нормативных актов (изменения к ним) в органы государственной власти и ведомств в рабочих и экспертных группах по доработке представленных документов;

– участие совместно с представителями заинтересованных органов исполнительной власти и ведомств в рабочих и экспертных группах по доработке представленных документов;

– участие в согласовании проектов документов в органах государственной власти субъектов РФ;

– принятие участия в деятельности органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по вопросам своей компетенции;

– представление отраслевых интересов при решении межотраслевых и общегосударственных проблем (ценовая, налоговая, бюджетная, таможенная, административная, социальная, внешнеторговая политика);

Советник президента АСМАП Михаил Низов

 

– оказание содействия органам государственной власти в проведении активной антимонопольной политики, осуществлении контроля за деятельностью в сфере интеграции, слиянии и поглощении с целью формирования реального конкурентного поля в отрасли.

Весьма скептически к появлению саморегулируемых организаций относится советник президента АСМАП Михаил Низов:

– Ассоциация международных автоперевозчиков работает на рынке с 1974 г. и выполняет ряд государственных функций Мы являемся некоммерческой организацией и мы не планировали становиться СРО по некоторым причинам. Одна из них – международное законодательство. Мы несем субсидиарную ответственность перед российской таможней за своих членов в области таможенного транзита на территории РФ. Ответственность за каждый рейд составляет 60 тыс. евро. Причем время до принятия претензии от российского таможенного органа после каждого рейда затягивается на 27 месяцев, т. е. 60 тыс. евро мы должны держать на депозите 27 месяцев. В год на территории России проходит 4,6 млн рейдов.

Перспектива у СРО ничтожна, потому что мы имеем международную гарантию с 1948 г. У СРО нет возможности нести субсидиарную ответственность за каждого члена, ведь бизнес находится не в той стадии дохода и рентабельности. Идея СРО понятна, как научный коммунизм в свое время. Но СРО может оказаться и фирмой-однодневкой и таких примеров будет великое множество. Это будет очень большой риск для всей автотранспортной системы.

 

Предъявите билет!

Между тем некоторые объединения уже сейчас стремятся получить статус саморегулируемых организаций, в частности в отрасли технического обслуживания и ремонта транспортных средств. На данный момент возможность получения статуса СРО в этой сфере, равно как и в автоперевозках, носит добровольный характер.

– Если опираться на практику, которая сложилась в нашей отрасли, то, к сожалению, многие участники рынка не понимают, что саморегулирование – это инструмент внедрения отраслевых правил и стандартов в предпринимательской деятельности, повышения качества обслуживания потребителей товаров и услуг, а в данном случае – автовладельцев. И, что немаловажно, централизованное взаимодействие с представителями государственной власти, включая контрольные и надзорные организации, – считает исполнительный директор Национальной ассоциации предприятий технического обслуживания и ремонта автомототранспортных средств (НАПТО) Борис Ласкин. – Поэтому несмотря на то, что сейчас никто не обязывает получать статус СРО в сфере обслуживания и ремонта машин, НАПТО прилагает все усилия для этого. Мы исходим из того, что транспортное средство является источником повышенной опасности. Учитывая то, что мы рассматриваем техническое обслуживание и ремонт как публичную функцию, деятельность которой несет в себе реальный риск причинения вреда здоровью людей, мы полагаем, что этот вид деятельности должен нормативно регулироваться, тем более что сейчас в нашей области действует, по сути, только один правовой документ – Постановление Правительства РФ № 290 «Правила оказания услуг по ТО и ремонту автотранспортных средств». Однако в нем ничего не сказано о допуске на рынок, деятельности на рынке и выведении его участников с рынка. Поэтому основными критериями допуска на рынок, оказывающими влияние на безопасность ТС, мы считаем наличие соответствующего оборудования, нормативных функций документации заводов-изготовителей, квалифицированного персонала, использование запасных частей, имеющих оригинальное происхождение.

По мнению представителей ассоциации, отрасль технического обслуживания и ремонта ТС является одним из приоритетных сегментов российской экономики, развитие института СРО в котором представляется наиболее предпочтительным и оправданным с точки зрения государственных интересов.

Пока саморегулируемая организация будет создаваться в рамках структуры НАПТО. В дальнейшем планируется появление структуры СРО регионов субъектов РФ и Национального совета СРО по техническому осмотру и ремонту транспортных средств.

 

Дела финансовые

Несмотря на то, что пока вступление в СРО не носит обязательный характер, специалисты депозитарных компаний уже готовы разъяснить перевозчикам преимущества взаимодействия СРО и специализированного депозитария. Члены любой саморегулируемой организации должны платить взносы в компенсационный фонд – обособленный комплекс денежных средств, который создается для покрытия расходов, связанных с ответственностью членов СРО.

 

Требования к формированию компенсационного фонда в СРО в некоторых сферах деятельности

Категория СРО

Количество членов СРО

Минимальная сумма взноса с члена СРО, руб. 

СРО оценщиков

300

30 000

СРО в сфере строительства:

 

 

- СРО, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, или осуществляющих подготовку проектной документации

50

500 000

- СРО, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство

100

1000000

СРО арбитражных управляющих

100

50000

 

Согласно п. 5 и 6 ст. 13 Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» размещение средств компенсационного фонда СРО осуществляется через управляющие компании, которые саморегулируемые организации будут отбирать по конкурсной системе. А контроль за соблюдением управляющими компаниями ограничений размещения и инвестирования средств компенсационного фонда, правил размещения таких средств и требований к инвестированию, а также за инвестированием средств компенсационного фонда, которые установлены этим федеральным законом, а также принятой СРО инвестиционной декларацией, осуществляется специализированным депозитарием на основании договора об оказании услуг специализированного депозитария.

Имполнительный директор Национальной ассоциации предприятий технического обслуживания

и ремонта автомототранспортных средств (НАПТО) Борис Ласкин

 

Депозитарий – это профессиональный участник рынка ценных бумаг, осуществляющий услуги по хранению сертификатов ценных бумаг и/или учету и переходу прав собственности на ценные бумаги. Что касается спецдепозитария, то помимо этих функций он еще и контролирует размещение имущества в любые фонды. Спецдепозитарий также выбирается по конкурсу.

Двух субъектов отношений – управляющую компанию (УК) и спецдепозитарий – СРО должна выбирать по конкурсу. Порядок его проведения закрепляется во внутренних документах СРО.

Для передачи имущества компенсационного фонда СРО управляющей компании между ними заключается первичный договор. Для того чтобы перевести эти средства на счет доверительного управляющего, СРО обязана заключить договор со спецдепозитарием. Применяется как двухсторонняя, так и трехсторонняя схема заключения договора. Как правило, чаще всего используется трехсторонний договор – между УК, СРО и спецдепозитарием.

К основным функциям специализированного депозитария относятся:

– хранение и учет ценных бумаг, в которые размещены средства компенсационного фонда;

– учет имущества, в которое размещены средства компенсационного фонда;

– ежедневный расчет стоимости активов компенсационного фонда;

– ежедневный контроль за деятельностью управляющей компании по распоряжению имуществом, составляющим средства компенсационного фонда;

– оперативное предоставление отчетности.

В отношениях между управляющей компанией и саморегулируемой организацией специализированный депозитарий является независимым участником. Основная его задача – контролировать соблюдение управляющей компанией ограничений по размещению средств компенсационного фонда, установленных законом и инвестиционной декларацией. В случае выявления нарушений в процессе контроля специализированный депозитарий уведомляет об этом СРО, УК и уполномоченный орган по контролю за СРО.